CONCEPTO 416 DE 2008
(agosto 20)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Fecha: 20-08-2008
CONCEPTO SSPD-OJ-2008-416
PARA: Doctor Jorge Martín Salinas
Superintendente Delegado para Acueducto, Alcantarillado y Aseo
DE: Jefe Oficina Asesora Jurídica
ASUNTO: Competencia de la SSPD para vigilar y controlar la prestación del servicio de aseo frente a residuos hospitalarios y desechos peligrosos
Por medio de consulta interna, se solicita a esta Oficina Asesora Jurídica se pronuncie respecto del siguiente tema:
Es competente la SSPD para ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control sobre los diferentes prestadores del servicio de recolección, transporte, tratamiento y disposición final de residuos hospitalarios y desechos peligrosos.
Teniendo en cuenta las inquietudes planteadas, esta Oficina Asesora Jurídica se permite presentar las siguientes:
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
1. SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ASEO ACTIVIDADES QUE LO COMPONEN ALCANCE DE LAS FUNCIONES DE LA SSPD FRENTE A RESIDUOS HOSPITALARIOS Y DESECHOS PELIGROSOS
El artículo 14.24 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 1 de la Ley 689 de 2002, definió el servicio público domiciliario de aseo como: …el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos, y a renglón seguido señaló que dicha norma también aplica a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos.
La norma citada es general frente a la categoría residuos, y no establece excepción alguna relativa a las clases de desechos que la constituyen. En esa medida, se tiene que el servicio público de aseo se predica frente a residuos ordinarios o especiales, entendiendo por estos últimos aquellos de características no ordinarias o que deben ser sometidos a procesos especiales en razón a sus características contaminantes, patológicas, radioactivas o de cualquier otro tipo, en los términos señalados en el Decreto 1713 de 2002(1)
De igual forma, se tiene que la norma citada fue reglamentada por el Decreto 1713 de 2002 que, para efectos de su aplicación, adoptó en su artículo 1o las definiciones de servicio ordinario de aseo y servicio especial de aseo, esta última actualmente derogada, y que se refería a los residuos comúnmente señalados como peligrosos.
En la actualidad, por tanto, no existe una clasificación del servicio especial de aseo, razón por la cual debe entenderse que las actividades de servicio público desarrolladas frente a residuos considerados como peligrosos, han de ser las señaladas de manera general en el artículo 14.24 de la Ley 142 de 1994, y que se sustraen a la recolección, transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de los mismos.
Visto lo anterior, en el entendido de que las actividades de recolección, transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de residuos peligrosos son constitutivas del servicio público de aseo, es necesario señalar, de manera somera, las consecuencias jurídicas que de dicha calificación pueden extraerse.
En reiteradas oportunidades, la Oficina Asesora Jurídica ha señalado que tanto el desarrollo de actividades de prestación de servicios públicos domiciliarios, como el de actividades complementarias a ellos, son servicio público, razón por la cual las personas jurídicas que tengan como objeto social la prestación de alguno de estos servicios, deben ser consideradas como Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios, al tenor de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994.
En efecto, por medio de Concepto 2000-325, la Oficina Jurídica señalo lo siguiente:
“Los servicios públicos están sometidos al ordenamiento jurídico que determine la ley, pudiendo ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares. En todo caso, el Estado se reserva su regulación, control y vigilancia (art. 365 C.P.).
En desarrollo de este precepto constitucional la ley 142 de 1994 en su artículo 15 determinó quiénes pueden ser prestadores de los servicios públicos domiciliarios estableciendo, entre otros supuestos, que las empresas de servicios públicos domiciliarios están facultadas para ello.
A su turno, el artículo 17 eiusdem determina que las empresas de servicios públicos tienen por objeto la prestación de los servicios públicos de que trata la ley 142.”
Por otra parte, tanto el artículo 1 de la Ley 142 de 1994, como el numeral 2o del artículo 14 ibídem señalan que: (i) a las actividades complementarias a la prestación de los servicios públicos domiciliarios también se les aplica esta ley y que, (ii) cuando en esa ley se mencionen los servicios públicos, sin hacer precisión especial, se entienden incluidas tales actividades.
Como consecuencia de lo anterior, los agentes económicos cuyo objeto sea la prestación de alguno de los servicios a que se refiere la Ley 142 de 1994, son y deben cumplir con los requisitos establecidos para las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios.
Así las cosas, quienes desarrollen las actividades domiciliarias o complementarias del servicio público de Aseo, sin consideración a la clase de residuo frente al cual dicho servicio se preste, deben constituirse como empresas prestadoras de servicios públicos en los términos para ello estipulados por la Ley 142 de 1994.
De igual forma, al tenor de lo dispuesto en los artículos 75 y 79 de la Ley 142 de 1994, quienes presten el servicio público de aseo, en cualquiera de sus modalidades y sin consideración a la naturaleza de los residuos frente a los cuales éste se predique, estarán sujetos al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios quien, en desarrollo de dicha función, podrá, incluso, imponer las sanciones a que haya lugar por el incumplimiento de la normatividad vigente, siempre y cuando dicha función no sea competencia de otra autoridad.
De acuerdo con lo anterior, a las empresas que realicen actividades de recolección, transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de residuos considerados como peligrosos, se les aplica la Ley 142 de 1994 y sus decretos reglamentarios, en consecuencia, son sujeto de inspección control y vigilancia por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos, para lo cual deberán registrarse, sin perjuicio de la sujeción a normas especiales y a la competencia residual asignada a otras autoridades (entre ellas las ambientales), en todo aquello que no se relacione con la actividad complementaria propiamente dicha.
En ese orden de ideas se tiene, además, que de conformidad con lo establecido en el artículo 5o de la Ley 142 de 1994, la responsabilidad de asegurar que se preste de manera eficiente el servicio de aseo es del municipio (lo que no significa que éste tenga que asumir de manera directa dicha tarea), lo cual incluye la recolección, transferencia, transporte y disposición de los residuos patógenos y peligrosos.
Lo anterior, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 6o de la Ley 430 de 1998, por la cual se dictan normas prohibitivas en materia ambiental, referentes a los desechos peligrosos, que determinan que el generador será responsable no sólo por los residuos que él genere, sino por sus afluentes, emisiones, productos y subproductos por todos los efectos que estos puedan ocasionar a la salud humana y/o al medio ambiente.
En consecuencia, se tiene que, desde la recolección de los residuos peligrosos hasta su disposición final, pasando por su transporte, tratamiento y aprovechamiento, la SSPD tendrá competencia para vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a que se encuentren sujetos los respectivos prestadores, lo que incluye, como se dijo antes, la posibilidad de sancionar la violación de dicha normatividad.
Ahora bien, no obstante lo hasta aquí dicho, es importante señalar que debido a la confluencia de competencias administrativas desde la producción hasta la disposición final de este tipo de residuos, existen diferentes normas que deben ser tenidas en cuenta frente a la materia, y que se reseñaran a continuación.
2. NORMATIVIDAD APLICABLE AL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ASEO FRENTE A RESIDUOS HOSPITALARIOS
2.1. Ley 142 de 1994: Como se señalo anteriormente, la Ley 142 de 1994 define el servicio de recolección de residuos como servicio público domiciliario, sin hacer distinción de ninguna naturaleza frente a la calidad de los residuos objeto de su prestación. En esa medida, quienes presten el servicio de recolección de residuos peligrosos, o desarrollen alguna de las actividades complementarias descritas en dicha Ley, deben constituirse como empresas de servicios públicos domiciliarios, y se encuentran sujetas a la regulación que para el efecto expida la CRA, así como al control, inspección y vigilancia por parte de la SSPD.
2.2. Ley 430 de 1998: Señala un esquema de responsabilidad en el manejo de los residuos peligrosos frente al generador de los mismos. De tal manera, señala en su artículo 6 que el Generador (que bien puede ser el importador del bien eventualmente peligroso), es responsable de los residuos que produzca, así como de sus afluentes, emisiones, productos, subproductos y efectos sobre la salud humana o sobre el medio ambiente. En el artículo 7, señala que la responsabilidad del generador cesa con el aprovechamiento del residuo o con su disposición final. Se indica, igualmente, que la responsabilidad del generador es solidaria con la del receptor de los residuos, y se imponen una serie de obligaciones especiales para uno u otro agente que, de no ser cumplidas, permiten la eventual imposición de sanciones por parte de la autoridad ambiental.
2.3. Decreto 2676 de 2000: Señala una serie de obligaciones frente al desarrollo de todas y cada una de las actividades constitutivas del servicio de aseo frente a residuos hospitalarios. Igualmente, define el servicio público especial de aseo (definición posteriormente derogada), y asigna la competencia para ejercer el control y vigilancia de la gestión externa de dichos residuos a las autoridades ambientales. Dicho decreto es reafirmado por el Decreto 1669 de 2002, en donde se modifican algunas definiciones del anterior, y se ratifica la competencia de las autoridades ambientales frente a todas las actividades de la cadena del servicio público de aseo frente a desechos hospitalarios.
2.4. Decreto 1609 de 2002: Reglamenta el manejo y transporte terrestre automotor de mercancías peligrosas por carretera. Igualmente, señala una serie de obligaciones para el remitente, destinatario, transportador y conductor de vehículos que contengan materiales peligrosos, los clasifica, y señala la competencia para la inspección y vigilancia de la actividad de transporte en la Superintendencia de Transporte, para lo cual establece una serie de sanciones a ser aplicadas por dicha autoridad.
2.5. Decreto 4126 de 2005: Por medio de este Decreto se deroga la definición de servicio especial de aseo contenida en el Decreto 2676 de 2000.
Como puede verse, frente a la prestación del servicio público de aseo (residuos hospitalarios y desechos peligrosos), existe gran cantidad de normas y, en general, tres (3) tipos de competencias así:
a. Competencia frente a la prestación del Servicio Público: Asignada a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, por virtud de los dispuesto en la Ley 142 de 1994 (artículos 14.24, 75 y 79 de la Ley 142 de 1994). Dicha competencia se sustrae a la vigilancia de TODAS las normas legales y reglamentarias a que se encuentren sujetos quienes prestan el servicio de aseo, en tanto la violación de ellas pueda afectar de forma directa e inmediata a usuario determinados del respectivo servicio.
b. Competencia Ambiental: Asignada a las autoridades ambientales respectivas (Ministerio del Medio Ambiente y Corporaciones Autónomas Regionales). Dicha competencia se sustrae a la vigilancia de las normas legales y reglamentarias que tienen que ver con obligaciones ambientales. El ejercicio de dicha competencia, tal como ocurre en la actualidad con la competencia concurrente en materia de rellenos sanitarios, no es opuesta a la que ejerce la Superintendencia en la medida en que el objeto de una y otra, si bien pueden sustentarse en unos mismos hechos, es diferente.
De igual forma, ejercen esta competencia, las secretarías de salud municipales y distritales, frente a la actividad del Generador de residuos hospitalarios quien, al tenor de lo dispuesto en la Ley 430 de 1998, es corresponsable de los residuos por él generados en los términos de dicha norma legal. Es importante señalar que, frente al generador, la SSPD carece de competencias de inspección, control y vigilancia.
c. Competencia frente al transporte: Asignada a la Superintendencia de Transporte por el Decreto 1609 de 2002. Esta competencia es exclusiva frente a dicho Decreto, y no tiene que ver con aspectos relacionados con la prestación del servicio de aseo. En esa medida, por ejemplo, si un prestador del servicio de transporte de residuos hospitalarios o peligrosos incumpliera la normatividad a la que se encuentra sujeto, la SSPD podría investigarlo y sancionarlo por la violación del régimen legal ante la afección de usuarios del servicio público afectados, sin perjuicio de que la Supertransporte haga lo propio en razón a la responsabilidad que el transportador (no el prestador) podría tener frente a las normas especiales que regulan su actividad.
En esa medida, tal como ocurre en otros ámbitos de competencia de entidades del Estado, es perfectamente posible el ejercicio de un control concurrente frente a la actividad de los particulares (en este caso prestadores de servicios públicos domiciliarios), razón por la cual la vigilancia que ejerza la SSPD, no excluye la que le corresponda a las autoridades ambientales y de transporte.
No obstante lo anterior, en el marco de la discusión de un nuevo marco regulatorio, sería interesante que se establecieran mecanismos de cooperación entre las diferentes entidades involucradas en la materia, para efectos de evitar colisiones de competencias entre las mismas.
Confiando en haber aclarado sus dudas, y a su disposición para ampliar, complementar o explicar el presente concepto.
Cordialmente
MARINA MONTES ALVAREZ
1 Residuo o desecho peligroso. Es aquel que por sus características infecciosas, tóxicas, explosivas, corrosivas, inflamables, volátiles, combustibles, radiactivas o reactivas puedan causar riesgo a la salud humana o deteriorar la calidad ambiental hasta niveles que causen riesgo a la salud humana. También son residuos peligrosos aquellos que sin serlo en su forma original se transforman por procesos naturales en residuos peligrosos. Así mismo, se consideran residuos peligrosos los envases, empaques y embalajes que hayan estado en contacto con ellos.