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CONCEPTO 349 DE 2002
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
2002-130
Bogotá, D.C.,
CONCEPTO SSPD 20021300000349
JOHN MONTEZUMA
Personero Delegado para la
Vigilancia Administrativa
Personería Municipal de Pasto
Carrera 23 No. 19-10 Tercer Piso
San Juan de Pasto-Nariño
REF: Solicitud de concepto(1)
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Se basa la consulta objeto de estudio en determinar si una empresa de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo está en la obligación de comunicarle al propietario del inmueble, quien lo tiene en anticresis, que el deudor anticrético firmó un pagaré a fin de pagar por cuotas el servicio adeudado en mención.
Las siguientes consideraciones se formulan en los términos del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.
De conformidad con el artículo 128 de la ley 142 de 1994 la prestación de los servicios públicos se rige por el contrato de servicios públicos, cuyo régimen legal es el señalado en el artículo 132 ibídem. A su turno, el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001 dispone que el propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos. Esta solidaridad opera de manera simple y sólo se rompe en los casos expresamente determinados en la ley, como se verá en seguida en el análisis del régimen legal de la solidaridad.
De otra parte, la ley 142 de 1994 no obliga a las empresas de servicios públicos a comunicarle a los tenedores de los inmuebles a ningún título, que el deudor firmó un pagaré a fin de pagar por cuotas las deudas derivadas por la prestación de los servicios públicos. En esta materia habrá de estarse en todo caso a lo que dispongan los respectivos contratos de servicios públicos.
1. LA SOLIDARIDAD EN MATERIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.
Ahora bien, de conformidad con el artículo 130 eiusdem son partes en el contrato el propietario o poseedor, el suscriptor o el usuario y la empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios.
La norma en cita, que contiene una modalidad de solidaridad pasiva por previsión legal(3), fue declarada exequible mediante sentencia C-493 de 1997.
En esta providencia, la Corte Constitucional tuvo en cuenta que la prestación de los servicios públicos domiciliarios reporta a favor del inmueble beneficios tangibles - no debe olvidarse que se está delante de una típica obligación propter rem- por lo que la solidaridad resulta no solo justificada y por ello "lo arbitrario no es vincular al propietario a la satisfacción de las obligaciones pertinentes sino liberarlo de todas ellas".(4)
La solidaridad entre el propietario, el suscriptor y los usuarios, en los casos en que la empresa ha procedido a suspender el servicio por falta de pago por parte de los usuarios, ha sido objeto de importantes fallos de tutela(5) que buscaron precisar en casos particulares el verdadero alcance del artículo 130 citado.
En efecto, la Corte Suprema de Justicia- Sala Civil y Agraria expresó:
“(...) cuando este precepto señala que hay lugar a la Suspensión en caso de la “falta de pago por el término que fije la entidad prestadora, SIN QUE EXCEDA EN TODO CASO DE TRES PERIODOS DE FACTURACIÓN”, inequívocamente está consagrando una regla de equilibrio contractual entre la Empresa y los usuarios (o suscriptores y responsables solidarios). De un lado, para que la empresa obtenga y satisfaga el derecho al cobro oportuno; y, de otro, para garantizar a los usuarios el derecho a obtener igualmente la prestación del servicio correspondiente. Luego, se trata igualmente de una regla en beneficio de los propietarios- no usuarios del servicio- del inmueble, que a pesar de catalogarse como deudor solidario (Art. 130, inciso 2; ley 142 de 1994), también tienen derecho a que el servicio del cual se benefician los usuarios sean suspendidos a las tres (3) facturaciones (Art. 140 Ibidem), a fin de no resultar afectado por el suministro voluntario adicional de la Empresa.”
Los conflictos surgidos en relación con la solidaridad en las obligaciones del contrato de prestación de servicios, en especial las relativas a la instalación por parte de los usuarios- no propietarios de los inmuebles- de nuevos servicios y el no pago de los consumos correspondientes motivó la expedición de normas modificatorias de la Ley 142 de 1994.
Ahora bien, la modificación de la Ley 689 de 2001(6)en esta materia apunta a precisar el alcance de la solidaridad entre el propietario, el suscriptor y el usuario de los servicios públicos.
Al efecto, la Ley, además de involucrar como solidarios de las obligaciones surgidas del contrato a los poseedores, dispone que si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, la empresa de servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio, y si esta incumple la obligación de la suspensión del servicio, se romperá la solidaridad prevista en la norma.
La razón de la disposición radica en la necesidad de precisar los alcances de la solidaridad, buscando la equidad entre los beneficios que recibe el propietario o poseedor del inmueble y las cargas que le devienen del contrato, así como la garantía que la solidaridad reporta a la empresa y el requerimiento de su diligencia en el cumplimiento de sus obligaciones.
De esta forma la disposición está enderezada a evitar que los prestadores trasladen su ineficiencia a los propietarios y poseedores de los inmuebles.
El artículo 18 de la ley 689, modificatorio del 130 de la ley 142, fue declarado exequible en reciente providencia de la Corte Constitucional. En efecto, a juicio del alto Tribunal:
4. Como fue mencionado, la Sentencia C-493 de 1997 tuvo ocasión de referirse a un tema similar y en aquella oportunidad indicó que los servicios públicos domiciliarios tienen como finalidad satisfacer las necesidades esenciales de las personas. De otro lado, resaltó que la Constitución señala que la determinación de su régimen jurídico corresponde al legislador, pero en todo caso el Estado mantiene control y vigilancia sobre la regulación (art. 365 C.P.).
En cuanto a la relación de las empresas con los usuarios, esta Corte anotó que la naturaleza de la relación jurídica entre la empresa de servicios públicos domiciliarios y sus usuarios no es sólo contractual sino también estatutaria, pues su prestación involucra derechos constitucionales y su reglamentación obedece a intereses públicos determinados y ello justifica la vigilancia del Estado ya mencionada (1).
Así, puede concluirse que el legislador tiene una amplia potestad en la regulación de los servicios públicos, pero que el Estado mantiene su supervisión en razón a la trascendencia de los intereses en juego. Observa la Corte que como el cargo que ahora estudia trata de la inclusión del poseedor, suscriptor, propietario o usuario como solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de prestación de servicios públicos, en este punto resultan aplicables los argumentos esgrimidos por este tribunal cuando estudió el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, reformado por la norma aquí demandada.
5. El reproche se centra en que no siempre la persona perseguida por las deudas es quien las causó; por tanto, resultaría injusto y violatorio del derecho al debido proceso, pues las entidades eventualmente perseguirían a quien fuese más fácil, no a quien realmente usó el servicio adeudado. Como lo indica el artículo 369 de la Carta, la ley determinará los derechos y deberes de los usuarios, y a pesar de que en la Constitución no se defina el término usuario, el actor le asigna un significado preciso: lo asimila a consumidor y por tanto, según su razonamiento, puede ser que el consumidor del servicio no sea ni el propietario, ni el poseedor, ni el suscriptor del servicio y por tanto no podría ser perseguido por el incumplimiento del contrato de prestación de servicio público.
6. Tal argumento es desvirtuado al analizar la normativa superior, pues es claro que el Constituyente no elaboró una definición del término usuario, pero en cambio le otorgó tal potestad al legislador, quien a través de la Ley 142 de 1994 y de la aquí demandada le dio un sentido distinto al que le otorga el demandante. Así, la Ley 142 asumió algunas definiciones entre las cuales cabe destacar las contenidas en los artículos 14, 31 y 33, según los cuales, el usuario es la "persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público, bien como propietario del inmueble en donde este se presta, o como receptor directo del servicio". Además agrega que, a "este último usuario se le denomina también consumidor". Los textos normativos muestran entonces que la palabra "usuario" no excluye ninguna de las categorías mencionadas y, por tanto, también deberán responder solidariamente por las deudas en el contrato de prestación de servicios públicos.
La razón para que el legislador adoptara tal determinación se deduce de la misma ley, pues quien reciba el servicio es parte en el contrato. Es forzoso entonces concluir que tanto el propietario como el poseedor y el suscriptor del servicio se benefician directamente de los servicios públicos. Tal beneficio no consiste sólo en el consumo, también en la posibilidad de contar con un inmueble habitable y susceptible de ser objeto de diversos negocios jurídicos. Por lo anterior, la disposición acusada está justificada y es razonable, pues no es arbitrario vincular al propietario, al poseedor, al suscriptor o al usuario en la satisfacción de las obligaciones de este tipo de contratos, pues cualquiera de ellos resulta beneficiado con la prestación del mismo en diferentes formas. Además, la naturaleza domiciliaria de estos servicios implica que llegan al inmueble habitado por el interesado y su vinculación con el bien hace que sea legítimo que el legislador prescriba que cualquiera de estas categorías de personas no sólo deba integrar la relación como parte responsable de las obligaciones, sino que también pueda exigir que el servicio le sea prestado de manera eficiente. Por tanto, no resulta arbitrario ni contrario a la Constitución que el legislador regule de esta manera la solidaridad en el contrato de prestación de servicios públicos, pues aunque podría existir una normativa distinta, la presente no desborda la facultad que le confirió el constituyente.
7. Concluye entonces esta Corte, que los propietarios, poseedores y suscriptores también son usuarios de los servicios públicos domiciliarios y que eliminar esta disposición afectaría negativamente las condiciones de operación de las empresas por sustraer a algunas personas del cumplimiento de sus obligaciones como consumidores o usuarios del servicio. Por tanto, el aparte acusado habrá de declararse exequible(7).
De otro lado la Ley citada ordenó en el artículo 140 que el incumplimiento del contrato por parte del suscriptor o usuario da lugar a la suspensión del servicio en los eventos señalados en las condiciones
Es importante resaltar que la norma no es novedosa, ya que se limita a recoger en su texto la doctrina expuesta por la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional en varios fallos de tutela (CORTE SUPREMA DE JUSTICA, Sala de Casación Civil y agraria, exp. 5439 del 6 de octubre de 1998, CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala de Casación Civil y Agraria, exp. 10148, 24 de mayo de 2000, CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala de Casación y Civil y Agraria, Exp. 10562 de 8 de junio de 2000, CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T 334 de 2001).
En la primera providencia mencionada la Corte dejó en claro que el artículo 140 de la Ley 142 de 1994 prevé una regla de equilibrio contractual en beneficio de los propietarios -no usuarios del servicio- del inmueble, que a pesar de catalogarse como deudor solidario (inciso 2º del artículo 130 de la Ley 142 de 1994), también tienen derecho a que el servicio del cual se benefician los usuarios sean “suspendidos” a las tres (3) facturaciones.
Por manera que el parágrafo introducido por la Ley 689 de 2001 al artículo 130 de la Ley 142 de 1994, siguiendo el razonamiento expuesto por la Corte Suprema de Justicia en relación con el artículo 43 del Decreto 266 de 2000 - en la sentencia de tutela del 8 de junio de 2000, expediente 10562- tiene un sentido interpretativo más que modificatorio al indicar los verdaderos alcances de la norma adicionada.
En el evento en que operara la solidaridad por no cumplirse con lo establecido en la disposición en mención arrojaría los siguientes efectos(8):
1.- Cada uno de los deudores puede pagar o ser obligado al pago de la prestación total, es decir, el acreedor puede escoger libremente el deudor para el pago, y este último no puede excusarse del pago de la obligación, ni pedir división entre todos los deudores.
2.- En consecuencia, el acreedor puede dirigirse conjuntamente contra todos o contra algunos de los deudores solidarios, lo que significa una multiplicación de la responsabilidad en los términos del artículo 1571 del Código Civil.
2. INCOMPETENCIA DE LOS PERSONEROS PARA INVESTIGAR PRESTADORES DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Las competencias y responsabilidades de esta Superintendencia, como agencia de origen constitucional con funciones de policía administrativa, recaen de manera exclusiva en los prestadores de servicios públicos domiciliarios, esto es a quienes están inmersos dentro del ámbito de aplicación descrito por el artículo 1 de la Ley 142 de 1994:
"(...) a las actividades que realicen las personas prestadoras de servicios públicos de que trata el artículo 15 de la presente ley, y a las actividades complementarias definidas en el Capitulo II del presente título y a otros servicios previstos en normas especiales de esta Ley."
Este criterio ha sido expuesto por la jurisprudencia de la Corte Constitucional al precisar el alcance del artículo 370 Constitucional al señalar claramente que la facultad de control recae exclusivamente en la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios respecto de los prestadores, al encontrar no ajustados a la Carta los artículos 63.5 y 82 de la Ley 142 de 1994, que pretendían habilitar a los personeros para sancionar a las empresas.(9). Al decir de la jurisprudencia:
“La inspección y vigilancia de las entidades que prestan servicios públicos domiciliarios, actividades que debe realizar por intermedio de la Superintendencia de Servicios Públicos, mal puede la ley atribuir dicha potestad a una autoridad distinta,..”(10) (el subrayado es nuestro)
De manera que la Superintendencia es un instituto constitucional diseñado para realizar en el sector determinado de los servicios públicos domiciliarios la inspección, vigilancia y control. Se trata de un organismo especializado por mandato de la propia constitución y los sujetos pasivos del control no son otros que los prestadores de servicios públicos domiciliarios, por mandato de rango constitucional. O lo que es igual, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios vigila a los prestadores –y sólo a ellos- en sus funciones, organización y relaciones.
Reciba un atento saludo,
GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1 Radicación ofilex No 20021300000349
TEMA: CONTRATO DE SERVICIOS PÚBLICOS. Obligaciones de las partes.
Ratificación de la línea conceptual de la SSPD. Concepto SSPD 20021300000650
CONTRATO DE SERVICIOS PÚBLICOS. Solidaridad pasiva por previsión legal en servicios públicos
Ratificación de la línea conceptual de la SSPD. Concepto SSPD 20021300000650
DECRETO 266 DEL 2000 – Declaratoria de inexequibilidad.
Ratificación de la línea conceptual de la SSPD. Concepto SSPD 20011300000122 y 20021300000650
SUSPENSIÓN POR INCUMPLIMIENTO- Límites a la solidaridad.
Ratificación de la línea conceptual de la SSPD. Concepto SSPD 20021300000650
SOLIDARIDAD EN LA LEY 689 -Obligación de suspensión del servicio
Ratificación Concepto SSPD 2001130000071, 20011300000520, 20011300000372, 20011300000913 y 20021300000650.
PERSONEROS- Incompetencia de la Procuraduría para investigar a los prestadores de servicios públicos domiciliarios
Ratificación CONCEPTO SSPD 20011300000312, en SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, Servicios Públicos Domiciliarios- Actualidad Jurídica, Tomo IV, Imprenta Nacional, Noviembre de 2001, Pág., 158 y ss
3 Al decir del profesor Fernando Hinestrosa: “La solidaridad pasiva cumple la función de otorgar al acreedor la garantía ilimitada de varios sujetos, y con ellos de varios patrimonios, simultáneamente deudores y, por ende, responsables...Cuando la ley la consagra, lo hace bien a título de sanción represiva, como vinculación más estrecha y drástica, o de protección superior para el titular del interés frente a quienes lo han administrado o manejado conjuntamente, o para imprimir mayor seguridad al tráfico jurídico” ( En Obligaciones, Primera y Segunda Parte, Ed. Universidad Externado de Colombia, p.22)
4 En la providencia citada la Corte Constitucional dejó en claro que " aún cuando la Constitución Política se refiere a los “usuarios” de los servicios públicos domiciliarios, no le confiere a la expresión un específico sentido a partir del cual deba ser entendida o interpretada y, por lo mismo, es evidente que le corresponde al legislador al momento de regular, dentro de la órbita de sus competencias, el régimen de los servicios públicos y de definir las consiguientes responsabilidades, conferirle a esa palabra algún significado de entre los diversos posibles.
Aparece, entonces, con nitidez, que el propietario es también usuario de los servicios públicos domiciliarios y que esa comprensión subyace al establecimiento de la solidaridad en las obligaciones surgidas con ocasión de un contrato del que, por disposición de la propia ley, son partes la empresa prestadora y los usuarios (Ley 142 de 1994, Art. 130)".
5 Cfr. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala de Casación Civil y Agraria, exp. 5439 del 6 de octubre de 1998, M.P. Pedro Lafont Pianetta; CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala de Casación Civil y Agraria, exp. 10148, 24 de mayo de 2000, M.P. José Antonio Castillo Rugeles y CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala de Casación Civil y Agraria, exp. 10562,8 de junio de 2000 M.P. Nicolás Bechara Simancas.
6 Cfr. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. Servicios públicos domiciliarios, Actualidad Jurídica Tomo IV, Bogotá, Imprenta Nacional, 2001, prólogo pág. 5 y ss
7 Cfr. CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C 690 de 2002.
8 Cfr. CUBIDES CAMACHO, Jorge. Obligaciones, Editorial Profesores, segunda edición, citado en SSPD Actualidad Jurídica en Servicios Públicos, Tomo I ,Bogotá, E. Panamericana formas e impresos, S.A., junio de 1996, p. 342.
9 Cfr. CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C 599 de 6 de noviembre de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
10 Ididem.