CONCEPTO 318 DE 2005

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C

CONCEPTO SSPD-OJ-2005-318

Doctor

NORBERTO GÓMEZ CAMPO

Gerente

Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Uribia E.S.P.

Avenida Hospital No. 5 -119

Uribia, Guajira

Ref.: Concepto (1)

Se basa su solicitud en emitir concepto sobre la viabilidad jurídica de no aplicar del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, para los contratos que celebre para la prestación de un servicio público domiciliario una Empresa Industrial y Comercial del Estado.

Las siguientes consideraciones se formulan atendiendo el alcance del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.

Esta Oficina Asesora Jurídica se ha manifestado sobre el particular en diferentes oportunidades en los siguientes términos:

Sobre el tema consultado esta Oficina Asesora Jurídica se ha manifestado en diferentes oportunidades en los siguientes términos:

“En lo que hace a su régimen de contratación, el artículo 32 de la Ley 142 de 1994 dispone que salvo que la Constitución Política o la ley dispongan otra cosa, los actos de las empresas de servicios públicos se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado. Y agrega la norma que la regla precedente se aplicará inclusive a las sociedades en que las entidades oficiales son aportantes sin atender al porcentaje que sus aportes representen dentro del capital social, ni a la naturaleza del acto o derecho que se ejerza.

Con todo, es importante advertir que el artículo 31 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 3 de la Ley 689 de 2001, contiene el régimen jurídico aplicable a la contratación de las entidades estatales que presten servicios públicos domiciliarios el cual es fundamentalmente de derecho privado para aquellos contratos que tengan por objeto la prestación del servicio, como pasa a verse.

El título II de la Ley 142 de 1994, intitulado “Régimen de actos y contratos de las empresas”, en su capítulo I Normas Generales, es claro en disponer en su artículo 31, modificado por el artículo 3 de la Ley 689 de 2001(2):

"Artículo 31, Régimen de la contratación. Los contratos que celebren las entidades estatales que prestan los servicios públicos a los que se refiere esta Ley no estarán sujetos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, salvo en lo que la presente ley disponga otra cosa. (se subraya)

Las Comisiones de Regulación podrán hacer obligatoria la inclusión, en ciertos tipos de contratos de cualquier empresa de servicios públicos, de cláusulas exorbitantes y podrán facultar, previa consulta expresa por parte de las empresas de servicios públicos domiciliarios, que se incluyan en los demás. Cuando la inclusión sea forzosa, todo lo relativo a tales cláusulas se regirá, en cuanto sea pertinente, por lo dispuesto en la Ley 80 de 1993, y los actos y contratos en los que se utilicen esas cláusulas y/o se ejerciten esas facultades estarán sujetos al control de la jurisdicción contencioso administrativa. Las Comisiones de Regulación contarán con quince (15) días para responder las solicitudes elevadas por las empresas de servicios públicos domiciliarios sobre la inclusión de las cláusulas excepcionales en los respectivos contratos, transcurrido este término operará el silencio administrativo positivo.

PARAGRAFO. Los contratos que celebren los entes territoriales con las empresas de servicios públicos con el objeto de que éstas últimas asuman la prestación de uno o de varios servicios públicos domiciliarios, o para que sustituyan en la prestación a otra que entre en causal de disolución o liquidación, se regirán para todos sus efectos por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en todo caso la selección siempre deberá realizarse previa licitación pública, de conformidad con la Ley 80 de 1993”. ”(3)

La norma trascrita comporta la implantación del régimen de derecho privado a los procesos de contratación de los prestadores de servicios públicos domiciliarios sin importar la naturaleza jurídica de los sujetos prestadores(4) En efecto, el legislador quiso imprimir a lo largo del articulado de la ley de Servicios Públicos un criterio eminentemente comercial para la prestación de esta clase de servicios, aunado a una política de desregularización, que necesariamente plantea esquemas de competencia, en los cuales se exige que los distintos agentes económicos estén situados en un nivel de igualdad (artículo 30 de la Ley 142 de 1994).

No obstante lo anterior, debe tenerse presente que las entidades vigiladas deben aplicar lo que se ha denominado un “Régimen de Autorregulación”, que desarrolle la hipótesis normativa del artículo 35 de la Ley 142 de 1994.(5)

Ahora bien, la norma general está representada por la aplicación del régimen de derecho privado(6) salvo en los casos como se dijo atrás en los que en el contrato se dé aplicación a los mecanismos excepcionales previstos en los artículos 31 y 35 de la ley de servicios públicos así como lo relacionado con el contrato de Concesión.

De manera que, de acuerdo a lo preceptuado en los artículos 31, 32, 33, 34 y 35 de la Ley 142 de 1994, el régimen contractual que obliga a las empresas oficiales en general y a las empresas Industriales y Comerciales del Estado en particular, es un régimen de derecho privado, que en principio se rige por las normas del Código Civil y Comercial. Sin embargo, la citada ley también prevé que las Comisiones de Regulación respectivas, para la celebración de contratos, pueden, en algunos casos, exigir la realización de licitaciones públicas u otros procedimientos que estimulen la concurrencia de oferentes bajo criterios de transparencia y publicidad, principios de la función pública”.

En conclusión, los contratos que celebren las empresas industriales y comerciales del Estado se rigen por el derecho privado, sin perjuicio de la aplicación de los procedimientos previstos en las Resoluciones 151 de 2001 y 242 de 2003 expedidas por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.

Cordialmente,

GUILLERMO OBREGÓN GONZALEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica ( A )

1 Reparto 465  Fax

Preparó: Yezid Fernando Alvarado Rincón, abogado asesor, Oficina Jurídica

TEMA:  EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO.-Régimen de contratación

Ratificación conceptos SSPD-OJ-2004-146, SSPD-OJ-2004-170,  SSPD 2004-420 y CONCEPTO SSPD OJ 2005 - 068

2 “El artículo 31 de la Ley 142 de 1994 preveía la aplicación del  régimen de derecho privado a los contratos de las entidades estatales prestadoras de servicios públicos domiciliarios, cuando aquellos tuviesen por objeto la prestación de dichos servicios. Esta disposición motivó varias interpretaciones sobre sus alcances, en especial sobre los sujetos a los que se dirige y los contratos que comprende, entre otras razones por la remisión antitécnica que hacía al parágrafo 1 del artículo 31 de la Ley 80 de 1993.

Las diversas interpretaciones dieron lugar a que el Gobierno Nacional formulara una consulta a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, quien expresó que “el régimen de contratación aplicable a las personas prestadoras de servicios públicos, incluyendo a los municipios y a las entidades descentralizadas cuyo objeto a contratar sea la prestación de uno de dichos servicios, es el previsto por el derecho privado, con la excepción de la misma Ley 142 y del contrato de concesión, en la forma ya expresada (...)”(Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 19 de julio de 1995. Radicación No. 704, con ponencia del Consejero doctor Roberto Suárez Franco). En este mismo sentido el Consejo de Estado en sentencia de sala plena señaló que:“los contratos de las empresas de servicios públicos domiciliarios, distintos del de servicios públicos regulado en los arts 128 y ss de la Ley 142, están sometidos al derecho privado y sus controversias serán dirimidas ante la jurisdicción ordinaria.” (CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. MP Carlos Betancur Jaramillo, Expediente S 701 de 23 de septiembre de 1997, reiterado por CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Expediente S-701, 26 de marzo de 1998, MP Carlos Betancur Jaramillo).

No obstante lo expuesto por el Consejo de Estado, el tema siguió siendo motivo de controversia por parte de la doctrina y de los entes encargados de ejercer el control fiscal sobre las entidades estatales prestadoras de servicios públicos, así como el control disciplinario sobre los funcionarios de las mismas, generando inseguridad jurídica para quines tienen a su cargo la administración de las entidades estatales prestadoras de dichos servicios.

De manera que la modificación introducida por la Ley 689 de 2001 en el sentido de disponer que los contratos de las entidades estatales prestadoras de servicios públicos domiciliarios no se rigen por el estatuto general de Contratación de la Administración Pública, salvo los que celebren las entidades territoriales con otras empresas para que asuman la prestación de los servicios, no hace otra cosa que cerrar la discusión sobre los alcances del artículo 31 de la Ley 142 de 1994, dando claridad y seguridad jurídica a los administradores de las entidades estatales y a los órganos de control del Estado sobre las normas aplicables a los procesos contractuales que aquellas adelanten.

A este respecto la comisión de ponentes para el segundo debate en la Cámara de Representantes expresó: “ a pesar de que  el artículo 31 de la Ley 142 de 1994, prevé que el régimen de contratación de las ESP relativo al desarrollo de su objeto social se le aplican las normas del derecho privado, su redacción por vía de remisión indirecta a un parágrafo de la Ley 80, ha llevado a que se produzcan confusiones por parte del intérprete. En tal virtud, se recomienda un redacción más clara y directa que no lleve a ninguna suerte de equívocos.(GACETA DEL CONGRESO No. 538 del 10 de diciembre de 1999)” (SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, Servicios Públicos Domiciliarios-Actualidad Jurídica, tomo IV, Ed. Imprenta Nacional,Bogotá noviembre de 2001, Prólogo Pág. 5 y ss)

3 El mismo principio de este artículo es reiterado por el artículo 8 de la Ley 143 de 1994, conocida como Ley eléctrica.

4 Cfr. VELÁSQUEZ RESTREPO, Gabriel Jaime. Régimen jurídico contractual de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en la Ley 142 de 1994. Revista jurídica No.1, Empresas Varias de Medellín, mayo de 1995, para quien se trata de un régimen especial en el que confluyen las normas propias de las dos grandes ramas del derecho, cediendo de esta suerte a la tradicional dicotomía.

5 Nótese como el concepto del Consejo de Estado, emitido al amparo del texto original de la Ley 142 de 1994, pone de presente que el régimen contractual de los prestadores de servicios públicos de que trata la Ley de Servicios Públicos sometido a estas reglas tiene que estar comprendido dentro del objeto de la empresa, o lo que es igual, debe estar dirigido a cumplir las condiciones del objeto último, que no es otro que la prestación efectiva de un servicio público domiciliario. A este respecto, el profesor Carlos Alberto Atehortúa Ríos sostiene que“ La disposición analizada ( se refiere al texto original de la Ley 142 de 1994) no se refiere a todos los contratos, sólo a los que tengan por objeto la prestación de los servicios; esta limitación, demanda determinar cuál es su alcance, pues como ya se ha afirmado, este tipo de entidades celebra muy variada gama de contratos; en mi opinión, aunque la restricción existe, debe interpretarse en sentido amplio y no restringido, y dentro de las orientaciones de hermenéutica fijadas en el artículo 30, pues, las actividades de las entidades prestadoras de servicios públicos, tratándose como se trata de entidades pública, estarán determinadas por el objeto y la competencia de la entidad. En otras palabras las acciones que adelante una entidad pública prestadora de servicios públicos, deberán ir siempre dirigidas a la prestación del servicio, pues su capacidad para realizar actos y contratos, en aplicación del principio de la función reglada de la administración y de las restricciones propias de las personas jurídicas, que no son libres para realizar toda clase de operaciones y por el contrario, están fijadas por el objeto jurídico que determinó su creación, hacen que no sea común la celebración de contratos que no estén dirigidos a la prestación de los servicios” (En régimen legal de los servicios públicos domiciliarios, Editorial Biblioteca Jurídica Diké, primera edición, 1998, p.97)

6 Aunque como afirma el profesor Hugo Palacios Mejía no hay motivos filosóficos, ni utilidad para mantener la vieja distinción romana de derecho público y derecho privado, en la medida en que “oscurece, en vez de aclarar, los problemas a los que da lugar la aplicación del derecho.” ( Ver PALACIOS MEJÍA, Hugo. Derecho Público y Derecho Privado en los actos y contratos de las empresas de servicios públicos. En Revista Supervisión, Número “, año1. noviembre de 1996, p. 10.

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