CONCEPTO 145 DE 2002

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

2002-130

Bogotá, D.C.

CONCEPTO SSPD 20021300000145

OSCAR ALBERTO GALINDEZ SAMBONÍ

Carrera 12 No. 2-17

San Agustín, Huila

Ref.: Solicitud de concepto¹

Se basa la consulta objeto de estudio en determinar la viabilidad de celebrar un convenio interadministrativo entre una prestadora de servicios públicos y el municipio.

Las siguientes consideraciones se formulan con el alcance previsto por el artículo 25 del C.C.A.

1. RÉGIMEN CONTRACTUAL DE LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

En lo que hace a su régimen de contratación, el artículo 32 de la ley 142 de 1994 dispone que salvo que la constitución política o la Ley dispongan otra cosa los actos de las empresas de servicios públicos se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado. Y agrega la norma que la regla precedente se aplicará inclusive a las sociedades en que las entidades oficiales son aportantes sin atender al porcentaje que sus aportes representen dentro del capital social, ni a l naturaleza del acto o derecho que se ejerza.

Con todo, es importante advertir que el artículo 31 de la ley 142 de 1994, modificado por el artículo 3º de la ley 689 de 2001, contiene el régimen jurídico aplicable a la contratación de las entidades estatales que presten servicios públicos domiciliarios el cual es fundamentalmente de derecho privado para aquellos contratos que tengan por objeto la prestación del servicio, como pasa a verse.

El título II de la Ley 142 de 1994, intitulado“Régimen de actos y contratos de las empresas”, en su capítulo I Normas Generales, es claro en disponer en su artículo 31, modificado por el artículo 3º de la ley 689 de 2001(2

:

"Artículo 31, Régimen de la contratación. Los contratos que celebren las entidades estatales que prestan los servicios públicos a los que se refiere esta ley no estarán sujetos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, salvo en lo que la presente ley disponga otra cosa.

Las Comisiones de Regulación podrán hacer obligatoria la inclusión, en ciertos tipos de contratos de cualquier empresa de servicios públicos, de cláusulas exorbitantes y podrán facultar, previa consulta expresa por parte de las empresas de servicios públicos domiciliarios, que se incluyan en los demás. Cuando la inclusión sea forzosa, todo lo relativo a tales cláusulas se regirá, en cuanto sea pertinente, por lo dispuesto en la Ley 80 de 1993, y los actos y contratos en los que se utilicen esas cláusulas y/o se ejerciten esas facultades estarán sujetos al control de la jurisdicción contencioso administrativa. Las Comisiones de Regulación contarán con quince (15) días para responder las solicitudes elevadas por las empresas de servicios públicos domiciliarios sobre la inclusión de las cláusulas excepcionales en los respectivos contratos, transcurrido este término operará el silencio administrativo positivo.

PARAGRAFO. Los contratos que celebren los entes territoriales con las empresas de servicios públicos con el objeto de que éstas últimas asuman la prestación de uno o de varios servicios públicos domiciliarios, o para que sustituyan en la prestación a otra que entre en causal de disolución o liquidación, se regirán para todos sus efectos por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en todo caso la selección siempre deberá realizarse previa licitación pública, de conformidad con la Ley 80 de 1993”. ”(3.

La norma transcrita comporta la implantación del régimen de derecho privado a los procesos de contratación de los prestadores de servicios públicos domiciliarios sin importar la naturaleza jurídica de los sujetos prestadores(4

. En efecto, el legislador quiso imprimir a lo largo del articulado de la Ley de Servicios Públicos un criterio eminentemente comercial para la prestación de esta clase de servicios, aunado a una política de desregularización, que necesariamente plantea esquemas de competencia, en los cuales se exige que los distintos agentes económicos estén situados en un nivel de igualdad. (artículo 30 de la ley 142 de 1994)

Este enfoque privado del régimen en comento fue confirmado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, al poner de relieve que:

“(...) Se impone reiterar lo expresado en el concepto anterior de la Sala que sobre el mismo tema manifestó: “El artículo 32, parágrafo 1° de la Ley 80 de 1993 dispone que los contratos de crédito, seguros y financieros, no se rigen por la mencionada Ley. Aunque el parágrafo 1° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 regula materias diferentes de los servicios públicos domiciliarios, la sala considera que el artículo 31 de la Ley 142 de 1994 prescribe que los contratos para la prestación de servicios domiciliarios, con las salvedades que establece, no se rigen por la Ley 80 de 1993 sino por el derecho privado, con las variantes prescritas por la misma Ley 142 de 1994.

Las razones expuestas son suficientes para llegar a la conclusión de que el régimen de contratación aplicable a las personas prestadoras de servicios públicos, incluyendo a los municipios y a las entidades descentralizadas cuyo objeto a contratar sea la prestación de uno de dichos servicios, es el previsto por el derecho privado, con la excepción de la misma Ley 142 y del contrato de concesión, en la forma ya expresada (...)”(5. (negrilla fuera de texto).

No obstante lo anterior, debe tenerse presente que las entidades vigiladas deben aplicar lo que se ha denominado un “Régimen de Autorregulación”, que desarrolle la hipótesis normativa del artículo 35 de la Ley 142 de 1994.(6)

Ahora bien, la norma general está representada por la aplicación del régimen de derecho privado(7, salvo en los casos como se dijo atrás en los que en el contrato se dé aplicación a los mecanismos excepcionales previstos en los artículos 31 y 35 de la Ley de Servicios Públicos así como lo relacionado con el contrato de Concesión.

De manera que, de acuerdo a lo preceptuado en los artículos 31, 32, 33, 34 y 35 de la Ley 142 de 1994, el régimen contractual que obliga a las empresas oficiales en general y a las empresas Industriales y Comerciales del Estado en particular, es un régimen mixto, que en principio se rige por las normas del Código Civil y Comercial. Sin embargo, la citada Ley también prevé que las Comisiones de Regulación respectivas, para la celebración de contratos, pueden, en algunos casos, exigir la realización de licitaciones públicas u otros procedimientos que estimulen la concurrencia de oferentes bajo criterios de transparencia y publicidad, principios de la función pública(8.

Finalmente, la Corte Constitucional al revisar la constitucional de los artículos 30, 31 y 32 entre otros que se vienen comentando, dejó en claro que:

“ Pero independientemente de la anterior discusión doctrinal sobre qué debe ser objeto de normas del derecho público o del derecho privado, considera la Corte que esa sola apreciación no puede constituir base suficiente para declarar la inexequibilidad del régimen establecido por el legislador para la prestación de los servicios públicos domiciliarios, en vista de que la norma constitucional que los organiza no lo determina expresa y menos privativamente. Al respecto, simplemente el Constituyente dejó en manos de la ley, sin tener en cuenta su pertenencia a un régimen de derecho público o privado, la fijación de las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de tales servicios, su cobertura, calidad, financiación, tarifas, etc. Luego, el legislador, en uso de la facultad constitucional consagrada en los artículos 365 y 367 de la Carta, expidió en el año de 1994 la ley 142 y entregó a las normas que regulan la conducta de los particulares la forma de actuar y contratar de las empresas prestadoras de los servicios tantas veces citados, sin transgredir con ello la normatividad Superior.

De otra parte, si las actuaciones y contratos de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios y de sus empleados deben someterse a los principios estipulados en el título preliminar de la ley objeto de control (artículo 30), y no directamente a los del artículo 23 de la ley 80 de 1993, no hay sustento constitucional suficiente para la preocupación del actor en este punto, pues no es cierto que, por lo señalado, tales servidores públicos puedan desempeñar lo de sus cargos sin transparencia, responsabilidad y economía, y ello no les pueda ser exigido por las autoridades encargadas de vigilar sus actuaciones, ya que los principios que rigen la prestación de los servicios públicos domiciliarios no son solamente los arriba enunciados, sino los de eficiencia, eficacia, calidad, información, no abuso de la posición dominante, acceso, participación y fiscalización de los servicios, cobro solidario y equitativo, neutralidad, legalidad, esencialidad, garantía a la libre competencia, etc., todos establecidos a lo largo del título preliminar de la ley 142 acusada (artículos 1 a 14), cuya consecución incluye, indudablemente, el cumplimiento de los principios que tanto preocupan al actor, desarrollando así cabalmente los principios esenciales de prestación eficiente y cobertura total de los servicios públicos, consagrados en el artículo 365 de la Carta.(9

En suma, los contratos de las empresas de servicios públicos, cualquiera que sea la naturaleza de estas, se rigen en principio por el derecho privado. Al efecto, el artículo 32 de la Ley 142 de 1994 dispone que los actos de todas las Empresas de Servicios Públicos se regirán exclusivamente por el derecho privado, y agrega la norma que la regla precedente se aplicará inclusive a las sociedades en que las entidades oficiales son aportantes sin atender al porcentaje que sus aportes representen dentro del capital social, ni a la naturaleza del acto o derecho que se ejerza.

2. INCOMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA PARA REVISAR LOS CONTRATOS DELAS EMPRESAS PRESTADORAS DE SERVICIOS PÚBLICOS.

De conformidad con la previsión contenida en el parágrafo primero del artículo 79 de la ley 142 de 1994, modificado por la ley 689 de 2001, esta Entidad carece de competencia para examinar la legalidad de los procesos de contratación de sus vigiladas.

La doctrina de la Oficina Jurídica, desde la creación de esta Superintendencia ha sido uniforme en señalar, a la luz del régimen de servicios públicos domiciliarios, que el ámbito de competencia de la entidad en punto de los contratos de los prestadores se contrae a vigilar y controlar el cumplimiento de aquellos que celebren las empresas y los usuarios ( artículo 79.2 de la ley 142 de 1994 )

En efecto, el artículo 79 eiusdem es claro en disponer que “el Superintendente no podrá exigir que ningún acto o contrato de una E.S.P se someta a aprobación previa suya” disposición de corte restrictivo que guarda coherencia con las funciones propias de policía administrativa que le encomienda la constitución. A este respecto, desde la primera dirección jurídica de la entidad se ha puesto de relieve que:

“Si se permitiera que previamente los actos y decisiones que son adoptadas por las empresas dentro de la total autonomía administrativa con que cuentan, y luego dentro de la órbita de sus funciones entraría a ejercer control, vigilancia e inspección sobre los actos en losa cuales ya ha impartido su aprobación y concurso”(10.

Por lo demás, aparte de proceder por fuera de sus atribuciones, la Superintendencia al desplegar este tipo de acciones entraría a coadministrar las empresas por ella vigiladas. En otras palabras, esta Superintendencia no está facultada para controlar la legalidad de los contratos que celebren las entidades prestadoras de servicios públicos- tarea encomendada a los Tribunales de la República- razón por la cual de manera reiterada se ha abstenido de hacer cualquier pronunciamiento a este respecto por ausencia de competencia (artículo 6º Superior).

En tal virtud, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no controla la legalidad de los contratos, y a fortiori tampoco de las actuaciones precontractuales, adelantados por los prestadores.

En todo caso, no debe perderse de vista lo dispuesto por el artículo 12 de la ley 142, conforme al cual los usuarios del sector oficial tienen un deber especial respecto del pago efectivo de los servicios públicos para lo cual deben incorporar en los respectivos presupuestos las apropiaciones presupuestales para el pago de los servicios, cuyo incumplimiento es causal de mala conducta para los respectivos representantes legales y los funcionarios responsables.

Reciba un atento saludo,

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Jefe Oficina Asesora Jurídica

1 Radicación Ofilex No. 20021300000145

TEMA: FUNCIONES DE LA SSPD.- Incompetencia para revisar los contratos de las empresas prestadoras de servicios Públicos

Ratificación Conceptos SSPD 19961300000703, 19971300000232, 19981300000341, 200013000045, 20001300000237, 20001300000311, 20011300000031, 20011300000102, 20011300000527 20011300000814 y 20021300000023

En el mismo sentido SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, Actualidad Jurídica en Servicios Públicos, Tomo I, junio de 1996. Pág 282 y Actualidad Jurídica en Servicios Públicos, Tomo II, marzo de 1997, pág 59.

RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN DE LAS ESP- Es de carácter mixto

Ratificación Conceptos SSPD 19991300000524, 19991300000176, 20001300000650, 20001300000147, 2001-130-0000058, 200113000000210, 20011300000726, 20011300000770 y 20021300000023

En el mismo sentido SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. Actualidad Jurídica en servicios públicos, tomo I, p. 251 y ss

DEBERES ESPECIALES DE LOS USUARIOS DEL SECTOR OFICIAL- Pago de los servicios públicos

2 “El artículo 31 de la Ley 142 de 1994 preveía la aplicación del régimen de derecho privado a los contratos de las entidades estatales prestadoras de servicios públicos domiciliarios, cuando aquellos tuviesen por objeto la prestación de dichos servicios. Esta disposición motivó varias interpretaciones sobre sus alcances, en especial sobre los sujetos a los que se dirige y los contratos que comprende, entre otras razones por la remisión antitécnica que hacía al parágrafo 1 del artículo 31 de la Ley 80 de 1993.

Las diversas interpretaciones dieron lugar a que el Gobierno Nacional formulara una consulta a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, quien expresó que “el régimen de contratación aplicable a las personas prestadoras de servicios públicos, incluyendo a los municipios y a las entidades descentralizadas cuyo objeto a contratar sea la prestación de uno de dichos servicios, es el previsto por el derecho privado, con la excepción de la misma Ley 142 y del contrato de concesión, en la forma ya expresada (...)”(Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 19 de julio de 1995. Radicación No. 704, con ponencia del Consejero doctor Roberto Suárez Franco). En este mismo sentido el Consejo de Estado en sentencia de sala plena señaló que:“los contratos de las empresas de servicios públicos domiciliarios, distintos del de servicios públicos regulado en los arts 128 y ss de la ley 142, están sometidos al derecho privado y sus controversias serán dirimidas ante la jurisdicción ordinaria.” (CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. MP Carlos Betancur Jaramillo, Expediente S 701 de 23 de septiembre de 1997, reiterado por CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Expediente S-701, 26 de marzo de 1998, MP Carlos Betancur Jaramillo).

No obstante lo expuesto por el Consejo de Estado, el tema siguió siendo motivo de controversia por parte de la doctrina y de los entes encargados de ejercer el control fiscal sobre las entidades estatales prestadoras de servicios públicos, así como el control disciplinario sobre los funcionarios de las mismas, generando inseguridad jurídica para quines tienen a su cargo la administración de las entidades estatales prestadoras de dichos servicios.

De manera que la modificación introducida por la Ley 689 de 2001 en el sentido de disponer que los contratos de las entidades estatales prestadoras de servicios públicos domiciliarios no se rigen por el estatuto general de Contratación de la Administración Pública, salvo los que celebren las entidades territoriales con otras empresas para que asuman la prestación de los servicios, no hace otra cosa que cerrar la discusión sobre los alcances del artículo 31 de la Ley 142 de 1994, dando claridad y seguridad jurídica a los administradores de las entidades estatales y a los órganos de control del Estado sobre las normas aplicables a los procesos contractuales que aquellas adelanten.

A este respecto la comisión de ponentes para el segundo debate en la Cámara de Representantes expresó: “ a pesar de que el artículo 31 de la Ley 142 de 1994, prevé que el régimen de contratación de las ESP relativo al desarrollo de su objeto social se le aplican las normas del derecho privado, su redacción por vía de remisión indirecta a un parágrafo de la Ley 80, ha llevado a que se produzcan confusiones por parte del intérprete. En tal virtud, se recomienda un redacción más clara y directa que no lleve a ninguna suerte de equívocos.(GACETA DEL CONGRESO No. 538 del 10 de diciembre de 1999)” (SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, Servicios Públicos Domiciliarios-Actualidad Jurídica, tomo IV, Ed. Imprenta Nacional,Bogotá noviembre de 2001, Prólogo Pág. 5 y ss)

3 El mismo principio de este artículo es reiterado por el artículo 8 de la ley 143 de 1994, conocida como ley eléctrica.

4 Cfr. VELÁSQUEZ RESTREPO, Gabriel Jaime. Régimen jurídico contractual de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en la ley 142 de 1994. Revista jurídica No.1, Empresas Varias de Medellín, mayo de 1995, para quien se trata de un régimen especial en el que confluyen las normas propias de las dos grandes ramas del derecho, cediendo de esta suerte a la tradicional dicotomía..

5 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. Concepto del 19 de julio de 1995. Radicación No. 704, MP Roberto Suárez Franco.

6 Nótese como el concepto del Consejo de Estado, emitido al amparo del texto original de la ley 142 de 1994, pone de presente que el régimen contractual de los prestadores de servicios públicos de que trata la Ley de Servicios Públicos sometido a estas reglas tiene que estar comprendido dentro del objeto de la empresa, o lo que es igual, debe estar dirigido a cumplir las condiciones del objeto último, que no es otro que la prestación efectiva de un servicio público domiciliario. A este respecto, el profesor Carlos Alberto Atehortúa Ríos sostiene que“ La disposición analizada ( se refiere al texto original de la ley 142 de 1994) no se refiere a todos los contratos, sólo a los que tengan por objeto la prestación de los servicios; esta limitación, demanda determinar cuál es su alcance, pues como ya se ha afirmado, este tipo de entidades celebra muy variada gama de contratos; en mi opinión, aunque la restricción existe, debe interpretarse en sentido amplio y no restringido, y dentro de las orientaciones de hermenéutica fijadas en el artículo 30, pues, las actividades de las entidades prestadoras de servicios públicos, tratándose como se trata de entidades pública, estarán determinadas por el objeto y la competencia de la entidad. En otras palabras las acciones que adelante una entidad pública prestadora de servicios públicos, deberán ir siempre dirigidas a la prestación del servicio, pues su capacidad para realizar actos y contratos, en aplicación del principio de la función reglada de la administración y de las restricciones propias de las personas jurídicas, que no son libres para realizar toda clase de operaciones y por el contrario, están fijadas por el objeto jurídico que determinó su creación, hacen que no sea común la celebración de contratos que no estén dirigidos a la prestación de los servicios” (En régimen legal de los servicios públicos domiciliarios, Editorial Biblioteca Jurídica Diké, primera edición, 1998, p.97)

7 Aunque como afirma el profesor Hugo Palacios Mejía no hay motivos filosóficos, ni utilidad para mantener la vieja distinción romana de derecho público y derecho privado, en la medida en que “oscurece, en vez de aclarar, los problemas a los que da lugar la aplicación del derecho.” ( Ver PALACIOS MEJÍA, Hugo. Derecho Público y Derecho Privado en los actos y contratos de las empresas de servicios públicos. En Revista Supervisión, Número “, año1. noviembre de 1996, p. 10.

8En el mismo sentido CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. MP Carlos Betancur Jaramillo, Expediente S 701 de 23 de septiembre de 1997, reiterado por CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Expediente S-701, 26 de marzo de 1998, MP Carlos Betancur Jaramillo. En la primera de las providencias el Consejo de Estado con claridad meridiana señaló que:“los contratos de las empresas de servicios públicos domiciliarios, distintos del de servicios públicos regulado en los arts 128 y ss de la ley 142,, están sometidos al derecho privado y sus controversias serán dirimidas ante la jurisdicción ordinaria. Que, en cambio, el de servicios públicos mencionado, que crea entre las partes una relación de derecho público (contrato empresa - usuario para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, telefonía pública básica conmutados, telefonía móvil rural y distribución de gas - art. 14.21), está sujeto reglamentariamente, en principio, a la ley 142 y a otras normas de derecho público, además de estar sometido al derecho privado, ya que presentan un doble régimen o, mejor, un régimen mixto o especial. De un lado, la parte contractual propiamente dicha regida, en principio, por las reglas de la contratación privada; y de otro, la parte reglamentaria de derecho público, impuesta por la ley y los reglamentos del servicio, de obligatorio acatamiento. Régimen especial que muestra, como sucede con los contratos estatales, que los aludidos contratos tampoco pueden confundirse o asimilarse con el contrato privado, en el cual rigen con todo su rigor los principios de la autonomía de la voluntad, la igualdad de las partes y la libre discusión de sus derechos y obligaciones, que aparecen seriamente atenuados en aquéllos”.

9 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-066 de febrero 11 de 1997, MP Fabio Morón Díaz.

10 Cfr. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. Actualidad Jurídica en Servicios Públicos, tomo I, junio de 1996, p. 282