CONCEPTO SSPD-OJ-2003-04
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
2003-130
ALFONSO GAVIRIA
Apartado aéreo 2585
Manzana 26, casa 1
Bario Villa del Prado
Pereira
REF: Su solicitud de concepto
Se basa la consulta objeto de estudio en determinar si de conformidad con la ley 142 de 1994 el propietario de un inmueble está obligado a pagar las deudas del arrendatario y si el no pago impide la instalación de una nueva línea telefónica.
Las siguientes consideraciones se formulan atendiendo el contenido del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.
1.- DEL CONTRATO DE CONDICIONES UNIFORMES Y DE LA SOLIDARIDAD EN MATERIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
El contrato de servicios públicos es de naturaleza bilatera, uniforme y consensua lo que implica que se perfecciona con el acuerdo de voluntades sobre los elementos del contrato, esto es, la prestación del servicio y el precio, derivándose de lo anterior que se generen obligaciones para ambas partes. En efecto, el artículo 129 de la Ley 142 de 1994 dispone en su inciso primero:
Existe contrato de servicios públicos desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las situaciones previstas por la empresa.(negrilla fuera de texto).
Del mismo modo, según la disposición citada la naturaleza de dicho acuerdo de voluntades resulta ser un contrato de adhesión, en el cual está expresamente prohibido el abuso de la posición dominante por parte de las entidades prestatarias de servicios públicos domiciliarios. (artículos 34.6 y 133 de la ley 142 de 1994).
Al efecto conviene precisar que la Corte Constitucional al declarar la exequibilidad de los artículos 128 y 129 de la Ley 142 de 1994 expresó:
Cabe aclarar que este tipo de contratos por adhesión, también llamados "de cláusulas uniformes", no excluye, según lo determina la propia ley, el carácter consensual de los mismos, pues sí existe voluntad del usuario, sólo que ésta se pliega a las estipulaciones previamente definidas en el contrato por la empresa prestadora.
También vale la pena aclarar que el contrato de prestación de servicios públicos no queda plenamente librado a la absoluta autonomía de la voluntad, puesto que, aun si se trata de personas privadas, por involucrar intereses superiores por los cuales ha de velar el Estado, se encuentra sometido a la intervención de éste, a través de la ley, en todo lo relativo a la determinación de los derechos y deberes de los usuarios, el régimen de su protección y su forma de participación en la gestión y fiscalización de las empresas que asumen esa función
Ahora bien, de conformidad con el artículo 130 ibidem son partes en el contrato el propietario o poseedor, el suscriptor o el usuario y la empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios. Esta disposición prevé la solidaridad entre propietario, suscriptor y usuario, aspecto que mereció importantes fallos de tutel que buscaron precisar en casos particulares el verdadero alcance del artículo 130 citado, lo que motivó a que el legislador modificara en varias oportunidades el texto de la citada disposición.
En el evento en que operara la solidaridad por no cumplirse con lo establecido en la disposición en mención arrojaría los siguientes efecto:
1.- Cada uno de los deudores puede pagar o ser obligado al pago de la prestación total, es decir, el acreedor puede escoger libremente el deudor para el pago, y este último no puede excusarse del pago de la obligación, ni pedir división entre todos los deudores.
2.- En consecuencia, el acreedor puede dirigirse conjuntamente contra todos o contra algunos de los deudores solidarios, lo que significa una multiplicación de la responsabilidad en los términos del artículo 1571 CC.
2. DE LA SOLIDARIDAD EN MATERIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS EN LA LEY 689
La Ley 142 de 1994, artículo 130, previó como partes del contrato de servicios públicos las Empresas de Servicios Públicos y los usuarios y dispuso que el propietario del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato.
La norma en cita, que contiene una modalidad de solidaridad pasiva por previsión lega, fue declarada exequible mediante sentencia C-493 de 1997. En esta providencia, como ya se advirtió, la Corte Constitucional tuvo en cuenta que la prestación de los servicios públicos domiciliarios reporta a favor del inmueble beneficios tangibles.
Dicho artículo 130 de la Ley 142 fue modificado por el artículo 18 de la ley 689, el cual igualmente fue declarado exequible en reciente providencia de la Corte Constitucional. En efecto, a juicio del alto Tribunal:
4. Como fue mencionado, la Sentencia C-493 de 1997 tuvo ocasión de referirse a un tema similar y en aquella oportunidad indicó que los servicios públicos domiciliarios tienen como finalidad satisfacer las necesidades esenciales de las personas. De otro lado, resaltó que la Constitución señala que la determinación de su régimen jurídico corresponde al legislador, pero en todo caso el Estado mantiene control y vigilancia sobre la regulación (art. 365 C.P.).
En cuanto a la relación de las empresas con los usuarios, esta Corte anotó que la naturaleza de la relación jurídica entre la empresa de servicios públicos domiciliarios y sus usuarios no es sólo contractual sino también estatutaria, pues su prestación involucra derechos constitucionales y su reglamentación obedece a intereses públicos determinados y ello justifica la vigilancia del Estado ya mencionada (1).
Así, puede concluirse que el legislador tiene una amplia potestad en la regulación de los servicios públicos, pero que el Estado mantiene su supervisión en razón a la trascendencia de los intereses en juego. Observa la Corte que como el cargo que ahora estudia trata de la inclusión del poseedor, suscriptor, propietario o usuario como solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de prestación de servicios públicos, en este punto resultan aplicables los argumentos esgrimidos por este tribunal cuando estudió el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, reformado por la norma aquí demandada.
5. El reproche se centra en que no siempre la persona perseguida por las deudas es quien las causó; por tanto, resultaría injusto y violatorio del derecho al debido proceso, pues las entidades eventualmente perseguirían a quien fuese más fácil, no a quien realmente usó el servicio adeudado. Como lo indica el artículo 369 de la Carta, la ley determinará los derechos y deberes de los usuarios, y a pesar de que en la Constitución no se defina el término usuario, el actor le asigna un significado preciso: lo asimila a consumidor y por tanto, según su razonamiento, puede ser que el consumidor del servicio no sea ni el propietario, ni el poseedor, ni el suscriptor del servicio y por tanto no podría ser perseguido por el incumplimiento del contrato de prestación de servicio público.
6. Tal argumento es desvirtuado al analizar la normativa superior, pues es claro que el Constituyente no elaboró una definición del término usuario, pero en cambio le otorgó tal potestad al legislador, quien a través de la Ley 142 de 1994 y de la aquí demandada le dio un sentido distinto al que le otorga el demandante. Así, la Ley 142 asumió algunas definiciones entre las cuales cabe destacar las contenidas en los artículos 14, 31 y 33, según los cuales, el usuario es la "persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público, bien como propietario del inmueble en donde este se presta, o como receptor directo del servicio". Además agrega que, a "este último usuario se le denomina también consumidor". Los textos normativos muestran entonces que la palabra "usuario" no excluye ninguna de las categorías mencionadas y, por tanto, también deberán responder solidariamente por las deudas en el contrato de prestación de servicios públicos.
La razón para que el legislador adoptara tal determinación se deduce de la misma ley, pues quien reciba el servicio es parte en el contrato. Es forzoso entonces concluir que tanto el propietario como el poseedor y el suscriptor del servicio se benefician directamente de los servicios públicos. Tal beneficio no consiste sólo en el consumo, también en la posibilidad de contar con un inmueble habitable y susceptible de ser objeto de diversos negocios jurídicos. Por lo anterior, la disposición acusada está justificada y es razonable, pues no es arbitrario vincular al propietario, al poseedor, al suscriptor o al usuario en la satisfacción de las obligaciones de este tipo de contratos, pues cualquiera de ellos resulta beneficiado con la prestación del mismo en diferentes formas. Además, la naturaleza domiciliaria de estos servicios implica que llegan al inmueble habitado por el interesado y su vinculación con el bien hace que sea legítimo que el legislador prescriba que cualquiera de estas categorías de personas no sólo deba integrar la relación como parte responsable de las obligaciones, sino que también pueda exigir que el servicio le sea prestado de manera eficiente. Por tanto, no resulta arbitrario ni contrario a la Constitución que el legislador regule de esta manera la solidaridad en el contrato de prestación de servicios públicos, pues aunque podría existir una normativa distinta, la presente no desborda la facultad que le confirió el constituyente.
7. Concluye entonces esta Corte, que los propietarios, poseedores y suscriptores también son usuarios de los servicios públicos domiciliarios y que eliminar esta disposición afectaría negativamente las condiciones de operación de las empresas por sustraer a algunas personas del cumplimiento de sus obligaciones como consumidores o usuarios del servicio. Por tanto, el aparte acusado habrá de declararse exequibl.
De otro lado la Ley 142 ordenó en su artículo 140 que el incumplimiento del contrato por parte del suscriptor o usuario da lugar a la suspensión del servicio en los eventos señalados en las condiciones uniformes del contrato de servicios y en todo caso la falta de pago por el término que fije la entidad prestadora, sin exceder en todo caso de tres períodos de facturación, y el fraude a las conexiones, acometidas, medidores o líneas.
La solidaridad entre el propietario, el suscriptor y los usuarios, en los casos en que la empresa ha procedido a suspender el servicio por falta de pago por parte de los usuarios, ha sido objeto de importantes fallos de tutel que buscaron precisar en casos particulares el verdadero alcance del artículo 130 citado. En efecto, la Corte Suprema de Justicia- Sala Civil y Agraria expresó:
“.. cuando este precepto señala que hay lugar a la Suspensión en caso de la “falta de pago por el término que fije la entidad prestadora, SIN QUE EXCEDA EN TODO CASO DE TRES PERIODOS DE FACTURACIÓN”, inequívocamente está consagrando una regla de equilibrio contractual entre la Empresa y los usuarios (o suscriptores y responsables solidarios). De un lado, para que la empresa obtenga y satisfaga el derecho al cobro oportuno; y, de otro, para garantizar a los usuarios el derecho a obtener igualmente la prestación del servicio correspondiente. Luego, se trata igualmente de una regla en beneficio de los propietarios- no usuarios del servicio- del inmueble, que a pesar de catalogarse como deudor solidario (Art. 130, inciso 2; ley 142 de 1994), también tienen derecho a que el servicio del cual se benefician los usuarios sean suspendidos a las tres (3) facturaciones (Art. 140 Ibidem), a fin de no resultar afectado por el suministro voluntario adicional de la Empresa.”
Los conflictos surgidos en relación con la solidaridad en las obligaciones del contrato de prestación de servicios, en especial las relativas a la instalación por parte de los usuarios- no propietarios de los inmuebles- de nuevos servicios y el no pago de los consumos correspondientes motivó la expedición de normas modificatorias de la Ley 142 de 1994. En efecto, el gobierno nacional obrando como legislador extraordinario expidió dos Estatutos Antitrámite en los que se previeron normas sobre la materia. El último de ellos, el decreto 266 del 2000, en su artículo 43 modificó el inciso 2º del artículo 130 de la ley 142 de 1994 en el sentido de establecer que sólo existirá solidaridad entre propietario o poseedor, suscriptor o usuario siempre que el propietario o poseedor haya dado expresa autorización para que sus arrendatarios soliciten los servicios y no operará la solidaridad en caso de que la empresa omita el cumplimiento de dicho requisito. Sobre este último estatuto antitrámites la Corte Suprema de Justicia expresó.
“...el artículo 42 del decreto 266 de 2000 tuvo una clara finalidad interpretativa, más que modificatoria, del artículo 130 de la ley 142 de 1994, por lo que su alcance debe entenderse retrotraído al momento mismo de la promulgación del precepto interpretado, vale decir, para este caso, desde la vigencia de la ley 142 mencionada, lo que significa que el sentido hermenéutico del artículo 130 debió ser siempre desde su comienzo (sic) el fijado por el artículo 42 del decreto 266 de 2000
Sin embargo, la referida preceptiva fue declarada inexequible por la Corte Constitucional según Sentencia C 1316 de 2000 MP Carlos Gaviria Díaz a partir de su promulgación, en razón a que la norma que le sirvió de fundamento, el numeral 5 del artículo 1 de la ley 573 de 2000, fue declarada inexequible a partir de su promulgación.
Ahora bien, la modificación de la Ley 689 en esta materia apunta a precisar el alcance de la solidaridad entre el propietario, el suscriptor y el usuario de los servicios públicos. Al efecto, la Ley, además de involucrar como solidarios de las obligaciones surgidas del contrato a los poseedores, dispone que si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, la empresa de servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio, y si esta incumple la obligación de la suspensión del servicio, se romperá la solidaridad prevista en la norma.
La razón de la disposición radica en la necesidad de precisar los alcances de la solidaridad, buscando la equidad entre los beneficios que recibe el propietario o poseedor del inmueble y las cargas que le devienen del contrato, así como la garantía que la solidaridad reporta a la empresa y el requerimiento de su diligencia en el cumplimiento de sus obligaciones. De esta forma la disposición está enderezada a evitar que los prestadores trasladen su ineficiencia a los propietarios y poseedores de los inmuebles.
Es importante resaltar que la norma no es novedosa y tampoco es un “invento” de este Gobierno, ya que se limita a recoger en su texto la doctrina expuesta por la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional en varios fallos de tutela (CORTE SUPREMA DE JUSTICA, Sala de Casación Civil y agraria, exp. 5439 del 6 de octubre de 1998, CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala de Casación Civil y Agraria, exp. 10148, 24 de mayo de 2000, CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala de Casación y Civil y Agraria, Exp. 10562 de 8 de junio de 2000, CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T 334 de 2001). En la primera providencia mencionada la Corte dejó en claro que el artículo 140 de la Ley 142 de 1994 prevé una regla de equilibrio contractual en beneficio de los propietarios -no usuarios del servicio- del inmueble, que a pesar de catalogarse como deudor solidario (artículo 130,inciso 2, ley 142 de 1994), también tienen derecho a que el servicio del cual se benefician los usuarios sean “suspendidos” a las tres (3) facturaciones.
3.- DE LA SOLIDARIDAD Y LA SUSPENSIÓN DEL SERVICIO EN LA LEY 689 DE 2001
La ley 689 de 2001 retoma la materia que había sido regulada por el legislador extraordinario y mediante su artículo 18 subrogó el artículo 130 de la Ley 142 de 2001. La nueva preceptiva dispone que existe solidaridad entre el usuario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio.
De otro lado el artículo 19 de la citada Ley subrogó el artículo 140 de la Ley 142 de 1994, referida a la suspensión del servicio por incumplimiento del contrato por parte del suscriptor o usuario.
Ahora bien, existe una aparente contradicción en el articulado de la Ley 689 de 2001, entre lo preceptuado por el parágrafo del artículo 130 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 18 de aquella, y el inciso segundo del artículo 140, modificado por el artículo 19 de la Ley citada, en cuanto que el primero de ellos señaló que si el usuario suscriptor incumple con la obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato el cual no excederá de dos periodos consecutivos de facturación la empresa estará en la obligación de suspender el servicio, al paso que el segundo dispuso que la falta de pago por el término que fije la entidad prestadora si exceder en todo caso de dos periodos de facturación en el evento en que esta sea bimestral y de tres periodos cuando sea mensual da lugar a la Suspensión del servicio.
Las anteriores disposiciones deben ser interpretadas buscando la integración de las mismas, por lo que esta Superintendencia estima que la lectura de los artículos 130 y 140 modificados por los artículos 18 y 19 de la ley 689 de 2001 debe hacerse bajo el entendido que estos tienen una misma finalidad cual es la de obligar a las empresas a ser eficientes en la ejecución de las obligaciones contractuales. Sólo que el artículo se limita a hacer referencia a la hipótesis primera de suspensión del servicio por no pago de que trata el artículo 140, en otros términos, la norma especial que se ocupa de la suspensión por incumplimiento del contrato es la contenida en este último artículo y a su tenor literal habrá de estarse
De manera que, quien verifica el incumplimiento de las condiciones contractuales es la entidad prestadora del servicio y a ella es que habilita la ley para suspender el servicio o para cortarlo de acuerdo a lo establecido en nuestro ordenamiento jurídico como ya se expresó.
A lo anterior hay que agregar que de conformidad con el artículo 142 de la ley 142 para que la empresa restablezca el servicio cuando la causa es imputable al suscriptor o usuario, éste debe eliminar la causa que ocasionó la suspensión o el corte. Si la empresa restablece el servicio sin que el usuario elimine las causas de la suspensión o el corte, el propietario del inmueble no será solidario de las obligaciones que se causen a partir de tal restablecimiento.
Igualmente, de conformidad con el artículo 141 de la 142 la empresa puede dar por resuelto o terminado el contrato, y proceder al corte del servicio de acuerdo con las causales previstas en el contrato de condiciones o cuando se presuma, o por el atraso en el pago de tres ( 3 ) facturas y la reincidencia en una causal de suspensión en dentro de un período de dos ( 2 ) años.
De otro lado, en relación con la aplicación del artículo 129 de la Ley 142, el cual establece la cesión de todos los contratos de servicios públicos cuando se enajenen bienes raíces urbanos, debe precisarse que tales contratos de servicios deben encontrarse en ejecución, esto es vigentes, ya que no puede haber cesión de contratos respecto de los cuales la empresa de servicios públicos hubiese decretado su terminación antes de la enajenación del inmueble.
CONCLUSION
1. El propietario es solidario del pago de las deudas del arrendatario hasta un máximo de tres períodos de facturación en el evento en que esta sea bimestral y tres períodos cuando sea mensual y por lo tanto la empresa podrá cobrarle a cualquiera de estas personas el valor de las facturas adeudadas durante esos períodos.
2. El propietario tiene derecho a que le instalen una nueva línea si paga lo facturado hasta el momento en que operaba la solidaridad, o sea hasta tres períodos de facturación en el evento en que esta sea bimestral y tres períodos cuando sea mensual.
Reciba un atento saludo,
MONICA HILARION MADARIAGA
Jefe Oficina Asesora Jurídica