Sentencia CC C-1189-08
  
 

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Expediente D-7368

Sentencia C-1189/08

Referencia: expediente D-7368

Actores: William Mendieta Montealegre y Eduardo Franco Solarte

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 99 de la Ley 812 de 2003.

Magistrado Ponente:

Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil ocho (2008)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el  Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos William Mendieta Montealegre y Eduardo Franco Solarte presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 99 de la Ley 812 de 2003. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMA DEMANDADA

El texto de la disposición objeto de la demanda, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial N° 45.231 del 27 junio de 2003, es el siguiente:

Ley 812 de 2003

Por el cual la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario.

ARTÍCULO 99.  Prohibición de invertir recursos públicos en invasiones, loteos y edificaciones ilegales. Queda absolutamente prohibida la inversión de recursos públicos en asentamientos originados en invasiones o loteos ilegales realizados con posterioridad a la vigencia de la presente ley. De la misma manera, las entidades prestadoras de servicios públicos se abstendrán de suministrarlos a las edificaciones que se ejecuten en estas condiciones.

III. LA DEMANDA

1. Los accionantes consideran que la norma acusada viola los artículos 44, 49, 51 y 366 de la Carta.

Sostienen que la prohibición de realizar inversiones públicas o de suministrar servicios públicos en invasiones o loteos ilegales, impide la prestación en estos terrenos de servicios públicos esenciales tales como la provisión de agua potable, el servicio de alcantarillado o los programas de saneamiento básico.  Esto a su vez, afecta a personas y familias que habitan en asentamientos ilegales, que generalmente son “familias de escasos recursos, víctimas de desplazamiento y población mayoritariamente menor de 18 años.  Por ello, el artículo 99 acusado “presenta un obstáculo” para el cumplimiento de las finalidades del Estado social de derecho según el artículo 1º de la Carta.

2.  Específicamente, los actores señalan que la prohibición consagrada en la norma demandada desconoce los derechos de los niños consagrados en el artículo 44 de la Constitución, “al no permitir que se garantice el derecho a la salud y a la integridad física de niños, niñas y adolescentes habitantes de barrios no legalizados que no cuentan con servicios públicos esenciales”, quienes están “condenados [a] no tener acceso a ellos, con las consecuencias que para su salud puede tener no acceder a agua potable y saneamiento básico […].

Según los ciudadanos Mendieta y Franco, el artículo 99 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo es contrario al artículo 49 de la Carta al desconocer la “obligación constitucional de garantizar el saneamiento ambiental y la protección de la salud de las personas que habitan en estas zonas […].

Así mismo, los accionantes consideran que la norma acusada viola el derecho a la vivienda digna establecido en el artículo 51 de la Constitución.  Indican que negar la prestación de servicios públicos esenciales en terrenos ilegales, impide “el goce efectivo, y en algunos casos a atenta contra derechos fundamentales como la vida, la salud, y la integridad física por las consecuencias que en materia de salubridad puedan generarse.

Por último, los ciudadanos demandantes señalan que el artículo acusado desconoce el artículo 366 de la Carta, pues imposibilita la realización de los fines sociales del Estado relativos a solucionar las necesidades insatisfechas de saneamiento ambiental y de agua potable de los colombianos.  Además, indican que “negar el suministro de agua potable y saneamiento básico a asentamientos donde habitan cientos de familias en condición de pobreza extrema y/o desplazamiento es entrar en un círculo vicioso donde se estimula la pobreza.” Sostienen que la ausencia de agua potable “genera consecuencias graves para la salud de las personas en especial de los niños […].

IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS

1. Intervención del Ministerio de la Protección Socia

Martha Ayala Rojas, actuando como apoderada del Ministerio de Protección Social intervino en el presente proceso oponiéndose “a que se efectúen las declaraciones solicitadas por la parte actora en la demanda de nulidad.”  La apoderada del Ministerio sostiene que el derecho de acceso a los servicios públicos establecido en el artículo 365 de la Constitución “tiene límites en la prevalencia del interés general y en la defensa de otros bienes jurídicos de orden constitucional como la protección de un ambiente sano, la seguridad, la salubridad y el orden público.”  No obstante, la interviniente no esgrime ningún argumento de orden constitucional acerca de la manera como normas de dicha jerarquía pueden constituir límites al acceso a los servicios públicos  La Dra. Ayala Rojas concluye solicitando a la Corte Constitucional “denegar las pretensiones de la demanda, y en consecuencia declarar la legalidad del artículo 99 de la Ley 812 de 2003 […]”

2. Intervención del Departamento Nacional de Planeación

Andrés Montenegro Sarasti, actuando como apoderado del Departamento Nacional de Planeación - DNP, intervino en el presente proceso solicitando la exequibilidad de la norma acusada.

El interviniente afirma que el objetivo de la norma acusada es el de “mejorar la calidad de vida de los colombianos y a hacer efectivo el derecho a la vivienda digna […].”  En su opinión, ello se observa en la parte general de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo para el periodo 2006-2010, en donde se identificó que los “asentamientos precarios” constituían un “una situación que dificultaba la urbanización”.  Según el actor, el Plan Nacional de Desarrollo diagnosticó que alrededor de “1,3 millones de hogares urbanos del país (16% del total) viven en condiciones de precariedad habitacional, ocupando […] zonas de alto riesgo o de importancia ambiental.”  Por ello, el Plan creó la estrategia “Ciudades Amables”, compuesta, entre otros, del programa de “saneamiento para asentamientos: mejoramiento integral de barrios.”  Igualmente, el actor indica que “las bases del plan resaltan entre las restricciones al desarrollo de la vivienda de interés social los asentamientos precarios que se identificó como 'un problema de involucra variables de desarrollo urbano' […]”.  En este sentido, el Plan Nacional adoptó como meta para “implementar la política de vivienda […] evitar la conformación de nuevos asentamientos precarios y mejorar las condiciones de los existentes”.

A su vez, el apoderado del DNP acude a la definición que la jurisprudencia constitucional hace del derecho a la vivienda dign para sostener que “la finalidad de la norma acusada es claramente consecuente con la obligación estatal de promover la vivienda digna, íntimamente ligada con la calidad de vida y, comprendida en este concepto, la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios, prevista en los artículos 365 y 366 de la Constitución Política en aras de formalizar las ciudades y no expandir la informalidad que ha crecido desmesuradamente en los últimos años en zonas de alto riesgo y de importancia ambiental.

3. Intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Tito Simón Ávila Suárez, actuando como apoderado del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial intervino en el presente proceso para solicitar que la Corte se inhiba de analizar de fondo la presente demanda, y subsidiariamente la declaración de exequibilidad de la norma acusada.

El interviniente afirma que la demanda es inepta dado que los accionantes no cumplieron con los requisitos establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 respecto de las condiciones de admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad. De manera específica, el apoderado del Ministerio sostiene que la demanda no es clara, suficiente ni pertinente, “en la medida que no expone los motivos en los que se cementa la violación, es decir la trasgresión […] de la norma atacada respecto de los parámetros constitucionales […] reduciéndose a una simple hipótesis o especulación […].”  Además, indica que la demanda de inconstitucionalidad se fundamenta en “una interpretación que no se […] deriva necesariamente de los que establecen las disposiciones acusadas […]”.  Por último, según el apoderado, el demandante no interpretó adecuadamente las normas constitucionales supuestamente vulneradas, pues no lo hizo de “manera sistemática, teniendo en cuenta el contexto fáctico y normativo en el que ellas habrán de ser aplicadas.”  Así, la demanda no tuvo en cuenta que el derecho a la vivienda digna es “programático” y que para su desarrollo no se puede acudir a la ilegalidad.

De otra parte, el interviniente sostiene que las normas acusadas son exequibles.  Afirma que la prohibición establecida en el Plan Nacional de Desarrollo busca enfrentar el problema urbano del crecimiento desordenado e ilegal.  En este sentido, observa que “si continuamos abrigando situaciones de hecho para posteriormente inconclusamente acometer una solución de derecho es permitir sencillamente el crecimiento en medio del caos y desorden, sin soluciones adecuadas para la comunidad, en contravía de la eficiencia en la inversión de los recursos públicos”.  Al respecto, indica que la norma desarrolla los parámetros de planeación urbana establecidos en la “Cumbre de Río de 1992”.

En este sentido, el demandante sostiene que el artículo 99 pretende restringir la proliferación de asentamientos ilegales, entre otros, con el fin de evitar que las personas de escasos recursos acudan a este tipo de soluciones “que se caracterizan por sus precarias condiciones de habitabilidad y en esa medida reducen considerablemente su calidad de vida” y que además, en algunos casos, “se encuentran ubicados en zonas de alto riesgo o suelo de protección […]” y por lo tanto se busca proteger “la vida o la integridad de las personas”.  Por ello, la norma acusada, en vez de desconocer los valores constitucionales, a lo que lleva es a un mayor nivel de protección de éstos.

De otra parte, el interviniente advierte que la norma también está diseñada para proteger el derecho a la propiedad de los dueños de tierras que son invadidas ilegalmente.  Más bien, para satisfacer el derecho a la vivienda, el gobierno tiene diseñados unos programas de acceso a la vivienda social a los cuales pueden acceder las personas necesitadas.

V.  INTERVENCIONES CIUDADANAS

1.  Intervención de Karen Natalia Niño Fierr

La ciudadana Karen Natalia Niño Fierro intervino en el presente proceso para solicitar la inexequibilidad de la norma acusada.  Además de repetir algunos de los argumentos desarrollados en la demanda de inconstitucionalidad, la interviniente afirma que el artículo 99 bajo cuestionamiento “traslada las cargas públicas del lado del más débil de la cadena de comercialización, quien a causa de sus condiciones de debilidad está condenado a no contar con servicios públicos, no intervención estatal para mitigar las penosas condiciones en que deben vivir.”

Por ello, indica que la medida desarrollada para prevenir la oferta de lotes de urbanizaciones ilegales es la persecución penal a quienes urbanizan estos predios de manera irregular.

2. Intervención de Antanas Mockus Sivickas y Alejandro Florián Borbó

Los ciudadanos Antanas Mockus y Alejandro Florián, intervinieron en el presente proceso para solicitar la declaración de inexequibilidad de la norma acusada.

Argumentan que el artículo 99 demandado “pretende evitar […] que la inversión de recursos públicos en asentamientos originados en invasiones y loteos ilegales constituya […] un estímulo para la generación de […] asentamientos […] originados en invasiones y loteos ilegales.”  En su opinión dicho objetivo “en principio parecería razonable y coherente, si el surgimiento de los asentamientos humanos fuera; por una parte, un fenómeno completamente racional y controlado, sin consideraciones o determinantes humanitarias, socioeconómicas y fiscales; por otra, si el Estado colombiano pudiera asegurar que existe una oferta habitacional asequible a todos los ciudadanos que carecen de vivienda adecuada.”

En opinión de los intervinientes, los asentamientos humanos surgen históricamente “como consecuencia de las masivas migraciones a los centros urbanos, ocasionados por razones económicas o por la violencia […] combinadas con la insuficiente e ineficiente política pública en la materia.”

Señalan que los asentamientos informales crean una serie de problemas graves para las administraciones locales, que se manifiestan en “tensiones sociales, ambientales y sanitarias entre otras que trascienden –sin desconocer- por su magnitud e impacto el mero razonamiento de su formalidad en cuanto a títulos de propiedad y los trámites administrativos para la urbanización.”  Para enfrentar estas dificultades, las administraciones locales han adoptado “programas y proyectos […] tendientes a la 'regulación y legalización' tareas éstas que avanzan muy lentamente […].”

No obstante, en su entender la norma acusada establece un mecanismo inaceptable constitucionalmente. Dentro de las prioridades de los “gobernantes locales […] el derecho a la vida (art. 11) es la prioridad máxima”.  En este sentido, “el acceso al agua potable y el saneamiento son condiciones básicas, vinculadas indisolublemente a la vida y a la salud individual y colectiva de los ciudadanos.”  En su opinión, la medida también es contraria a los derechos de los niños (artículo 44).

Los intervinientes señalan que existe la “necesidad de desarrollo de acciones afirmativas y pro-activas para prevenir la formación de asentamientos ilegales o invasiones.”  Estiman que “el Estado cuenta con mandatos e instrumentos constitucionales y legales para actuar y definir prioridades de manera pro-activa, en el aparente conflicto entre derecho fundamentales y sociales y el derecho a la propiedad.

Concluyen los intervinientes afirmando que “si bien no es aceptable prohibir que se invierta en los asentamientos informales, porque se estará atentando contra derechos ciudadanos que claramente la Constitución protege, tampoco es aceptable que los municipios no desarrollen acciones afirmativas y pro-activas para prevenir la formación de asentamientos ilegales o invasiones, acciones para las cuales disponen de competencias e instrumentos constitucionales y legales.

VI.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓ

El Procurador encargado solicita que se declare la exequibilidad condicionada del artículo 99 demandado, bajo el entendido que “eventualmente se pueden invertir recursos públicos, sólo en aquellas situaciones en las que se demuestre existencia de una amenaza o vulneración de los derechos fundamentales de las personas que acuden a los asentamientos ilegales por circunstancias de extrema pobreza, marginalidad, violencia o desplazamiento.  El acto debe ser motivado y no excluye de responsabilidad penal o administrativa a quienes promuevan esas actividades ilícitas, aprovechándose de tales personas, a quienes además, el Estado no les presenta alternativas de solución digna”.  Se fundamenta en los siguientes argumentos.

1. De una parte, el Procurador encargado sostiene que la norma acusada desarrolla el principio constitucional de planeación, que según la jurisprudencia constituciona “se erige como el instrumento fundamental para evitar la improvisación en el diseño de […] las políticas estatales dirigidas a satisfacer las necesidades colectivas, […] [y] evita que las decisiones […] se dejen a los vaivenes del azar y a la mera voluntad del ejecutor de turno de las políticas estatales.”  En su opinión, el artículo 99 demandado “constituye un instrumento que busca darle alcance a los principios constitucionales de planeación y a su vez, a través de este instrumento, se garantizan los derechos de las personas.”  Ello pues, “no sería admisible que los recursos públicos se inviertan en asentamientos que han desconocido […] todas las reglas urbanísticas […].”

2. No obstante, en el caso concreto, el Estado no proporciona alternativas suficientes para que “las personas accedan a vivienda en condiciones dignas sin que acudan a los urbanizadores ilegales”.  Por esta razón, el principio de planeación ha de “armonizarse con la obligación del Estado de satisfacer las necesidades y suministrar los servicios públicos esenciales, en especial de las personas de escasos recursos.”  En su opinión, el asunto de los asentamientos e invasiones ilegales es un problema social y económico estructura, cuya solución depende de las entidades estatales.  Así mismo, mientras los fundamentos del problema se siguen presentando (pobreza extrema, violencia y desplazamiento), es el Estado el responsable de tomar las medidas para que las personas habitantes de dichos asentamientos puedan disfrutar de un mínimo goce de sus derechos.

En su opinión, “si bien, en principio la suposición demandada cumple con los presupuestos constitucionales de la planeación, el contenido y los efectos de la misma si se aplican en forma absoluta, desconoce los derechos constitucionales, que en el presente evento deben prevalecer frente a los referidos presupuestos, dado que obstaculiza el desarrollo de los fines estatales que materializan los referidos derechos, como es la inversión de recursos públicos con el fin de proporcionar los instrumentos suficientes para acceder a una vivienda digna y al suministro de los servicios públicos esenciales de las personas ubicadas en los asentamientos ilegales a que alude la norma impugnada, que sin dudas por su estado de necesidad y de extrema pobreza requieren de atención prioritaria de las entidades públicas.

Según la Vista Fiscal, es “razonable” que la inversión pública no pueda ser realizada en asentamientos ilegales.  No obstante, la interpretación de esta prohibición “de forma absoluta”, desconoce la “obligación estatal” de “presentar alternativas a tan grave problemática, ya sea mediante la reubicación subsidios, crédito flexible, etc […] para lo que necesariamente se requieren recursos públicos.”

Finalmente, el procurador estima que “lo que se deduce del contenido de la norma acusada es que son las víctimas de la actuación irregular las que sufren las consecuencias de esta situación, sin que el Estado les proporcione alternativas de solución”.

VII.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia

La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política.

2. Cuestión previa.  Solicitud de inhibición de estudiar el fondo de la presente demanda. No existe ineptitud de la demanda.

El apoderado del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial solicitó a la Corte inhibirse de pronunciarse de fondo sobre la demanda presentada por los señores Mendieta Montealegre y Franco Solarte.  En su opinión, la demanda es “inepta” pues las razones esgrimidas para concluir que la norma acusada viola la Constitución no son claras, pertinentes, ni suficientes.  Estima que la demanda  “no expone los motivos en los que se cementa la violación, es decir la trasgresión […] de la norma atacada respecto de los parámetros constitucionales […] reduciéndose a una simple hipótesis o especulación […].”  Además, indica que la demanda de inconstitucionalidad se fundamenta en “una interpretación que no se […] deriva necesariamente de los que establecen las disposiciones acusadas […]”.  Por último, según el apoderado, el demandante no interpretó adecuadamente las normas constitucionales supuestamente vulneradas, pues no lo hizo de “manera sistemática, teniendo en cuenta el contexto fáctico y normativo en el que ellas habrán de ser aplicadas.”  Así, la demanda no tuvo en cuenta que el derecho a la vivienda digna es “programático” y que para su desarrollo no se puede acudir a la ilegalidad.

La Corte no comparte dichas afirmaciones.  En primer lugar, la disposición acusada contiene la proposición jurídica que precisamente atacan los demandantes.  En efecto, los accionantes señalan que la norma constitucional prohíbe realizar inversiones públicas o suministrar servicios públicos en asentamientos o invasiones ilegales.  En segundo lugar, los demandantes confrontan adecuadamente el contenido de la norma legal y lo consagrado en la Constitución.  Así, la demanda de inconstitucionalidad aduce que las prohibiciones consagradas en el artículo 99 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo vulneran los artículos 44, 49, 51 y 366 de la Carta, al impedir la prestación de servicios públicos esenciales en asentamientos e invasiones ilegales.  Específicamente, los accionantes indican que la prohibición de proveer agua potable, servicio de alcantarillado y saneamiento básico a familias en una situación de debilidad manifiesta, vulnera los derechos de los niños, desconoce la obligación de garantizar el saneamiento ambiental y la protección de la salud, atenta contra la vida digna de los mencionados hogares, y desconoce la realización de los fines sociales del Estado.  Así, la Corte considera que la demanda cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad y suficiencia exigidos por el Decreto 2067 de 1991.

3. La norma acusada y problema jurídico a resolver en la presente demanda.

El artículo 99 de la Ley 812 de 2003, prorrogado por el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007 (por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, establece dos prohibiciones respecto de los “asentamientos originados en invasiones o loteos ilegales realizados con posterioridad de la presente ley.”  Primero, prohíbe “la inversión de recursos públicos” en las áreas mencionadas.  Segundo impide a “las entidades prestadoras de servicios públicos” suministrar dichos servicios a las “edificaciones que se ejecuten en estas condiciones.”  

Los accionantes en la presente demanda interpretan el artículo 99 de la Ley 812 de 2003 de tal forma que las prohibiciones prescritas en él estuvieren dirigidas exclusivamente a impedir la prestación de servicios públicos domiciliarios.  Por esto, la razón de su demanda se basa principalmente en la violación de los derechos a la salud y la vida de las personas que no tienen acceso al servicio de agua potable o de alcantarillado.

No obstante, se observa que el alcance de la norma demandada es más amplio que lo previsto en la demanda.  La norma no distingue entre los distintos tipos de inversiones de recursos públicos posibles, o entre los diferentes servicios públicos que no pueden proveerse.  Se constata que la norma excluye la expresión “domiciliarios” o cualquier otra que especifique el servicio público al que se refiere.  La norma también habla de “entidades prestadoras de servicios públicos”, expresión que puede predicarse de un indeterminado órgano, público o privado, encargado de prestar cualquier servicio público.  De otra parte, las prohibiciones acusadas operan para las “invasiones, loteos y edificaciones ilegales” sin apreciaciones respecto de si se trata de invasiones de propiedad ajena, terrenos calificados como de alto riesgo, zonas ambientales protegidas, o si el bien inmueble fue adquirido de buena o mala fe.  Igualmente, la prohibición de prestar servicios públicos en edificaciones que se encuentran sobre asentamientos o invasiones ilegales puede referirse a cualquier tipo de construcción sobre estos terrenos, incluyendo casas, edificios, urbanizaciones, puentes, o en general, obras de cualquier especie.  Así, según el artículo 99 acusado, todas las inversiones de recursos públicos y la prestación de servicios públicos quedan proscritos en las zonas o construcciones mencionadas

Considerando la proposición jurídica bajo cuestionamiento, pasa la Corte a formular el problema jurídico a resolver en la presente ocasión.  ¿Vulnera la Constitución, en especial sus artículos 44 (derechos de los menores), 49 (derecho a la salud), 51 (derecho a la vivienda digna), y 366 (finalidad social del estado y servicios públicos), la norma legal que prohíbe, sin excepciones, la inversión de recursos públicos en asentamientos, invasiones y loteos ilegales y la provisión de servicios públicos en las edificaciones sobre dichas áreas?

La Corte considera que la respuesta a esta pregunta es afirmativa.  Esto, pues a pesar de que la norma acusada persigue una serie de objetivos legítimos e imperiosos, ella utiliza un medio que desconoce los derechos a la vida, a la igualdad, a la salud, y a la vivienda digna de personas en estado de especial vulnerabilidad, además de desconocer la obligación constitucional de garantizar la prestación de servicios públicos esenciales a todos los habitantes del territorio.  Estas conclusiones se fundamentan en las consideraciones siguientes.

4.  Análisis de la proporcionalidad de la norma acusada.  Aunque busca la consecución de fines constitucionales imperiosos, la norma establece una medida ilegítima constitucionalmente.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que le compete al legislador intervenir la economía y regular materias tales como los servicios públicos Los servicios públicos “persiguen la materialización de principios y valores consagrados en el texto constitucional”. Además, en “aras de satisfacer el interés general y los derechos fundamentales involucrados en la prestación de los servicios públicos resulta con frecuencia necesario sacrificar el alcance de” libertades y derechos de los particulares  De conformidad con el marco constitucional para la intervención económica y la regulación de los servicios públicos, “se le ha confiado al legislador la misión de formular las normas básicas relativas a la naturaleza, a la extensión, y la cobertura del servicio público, su carácter de esencial, los sujetos encargados de su prestación, las condiciones para asegurar la regularidad, la permanencia, la calidad y la eficiencia en su prestación, las relaciones con los usuarios, sus deberes y derechos, el régimen de su protección y las formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas que presten un servicio público, el régimen tarifario, y la manera como el Estado ejerce la inspección, el control y la vigilancia para asegurar su prestación eficiente.

Ahora bien, la Corte ha establecido que en este campo el legislador está limitado por el ordenamiento constitucional, y que “cualquier juicio de constitucionalidad sobre una medida legislativa de intervención deberá tener en cuenta, entre otras cosas, el ámbito de afectación, el radio de incidencia de la misma, los sujetos o agentes económicos a la cual va dirigida, los fines que pretende alcanzar y los medios para lograrlo.  La Corte ha señalado también que dicho marco constitucional incluye “la búsqueda de que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos.  Al realizar dicho estudio, la jurisprudencia constitucional ha analizado si las determinaciones legales resultan razonables y proporcionadas teniendo en cuenta los objetivos constitucionales perseguidos

4.1. Procedencia de un juicio de proporcionalidad para determinar si la norma acusada viola los derechos y principios constitucionales invocados en la demanda

En concordancia con la jurisprudencia constitucional, procede la Corte a aplicar un juicio de proporcionalidad para determinar si la norma acusada viola los derechos invocados en la demanda

La Corte ha establecido que en las materias económicas, la Constitución le otorga al Congreso un amplio margen de configuración.  Empero, ello no significa que dicho margen sea ilimitado puesto que las medidas adoptadas deben respetar especialmente los derechos constitucionales y los principios superiores que rigen la respectiva materia.  En el caso presente, el artículo 99 de la Ley 812 de 2003 ha sido cuestionado por desconocer los derechos constitucionales de personas especialmente protegidas tales como los menores que residen en asentamientos ilegales, o grupos de personas en situación de especial vulnerabilidad, como las víctimas del desplazamiento forzado o los hogares en condición de pobreza extrema que habitan en dichas áreas.

La situación de necesidad y vulnerabilidad de los individuos que viven en asentamientos urbanos ilegales ya ha sido considerada por la Corte para resaltar que las normas que los afectan deben ser cuidadosamente analizadas.  Esta Corporación ha estimado que “en muchos casos las invasiones y ocupaciones de hecho […] tienen por causa las circunstancias de extrema necesidad y aun de indigencia de los invasores, elemento de naturaleza social que el Estado colombiano debe atender, evaluar y ponderar, con miras a dar soluciones globales que garanticen la realización de postulados constitucionales que tienen por objeto el respeto a la dignidad humana y a los derechos elementales de personas pobres.”  Por ello, incluso respecto de instrumentos como los penales, la Corte indicó que en “la aplicación concreta de la disposición acusada era “imperativo que en los procesos penales tampoco se desconozcan los fenómenos sociales existentes ni las circunstancias que en cada caso rodeen al inculpado del delito en cuestión.  

Se desprende de esto que, tal como lo ha determinado la Corte en casos similares, en este análisis procede un juicio de proporcionalidad  En dicho juicio se  (i) examina el fin perseguido por el legislador y determina si es constitucionalmente legítimo, valioso e imperioso; (ii) analiza el medio utilizado para llegar a tal fin, y determina que dicho mecanismo no esté constitucionalmente prohibido;  (iii) estudia la relación entre el medio y el fin, examinando si el medio es adecuado, efectivamente conducente y necesario para obtener el resultado buscado, y (iv) si no resulta desproporcionado, es decir si la afectación de derechos no resulta excesiva frente al beneficio social obtenido  Se pasa entonces al primero de estos pasos metodológicos.

4.2. El fin perseguido por el legislador al prohibir la inversión de recursos públicos y la provisión de servicios públicos en asentamientos ilegales es legítimo, imperioso y promueve valores constitucionales.

El artículo 99 acusado constituye un desestímulo para invadir, o realizar loteos o edificaciones en asentamientos ilegales.  Este persigue, entre otros, los siguientes objetivos:

  1. Prevenir los riesgos causados por la habitación en zonas de alto riesgo.
  2. - Preservar las áreas urbanas bajo protección ambiental.

    - Suscitar un crecimiento urbano ordenado y el uso racional del suelo.

    - Reducir la magnitud de asentamientos precarios.

     - Proteger los títulos de la propiedad sobre la tierra urbana

  3. Promover el desarrollo de la vivienda social que cumpla con condiciones habitacionales aceptables.
  4.  Prevenir la inadecuada utilización del espacio público y su destinación al uso común.

- En términos generales, estimular el desarrollo social y económico de las ciudades de manera ordenada y segura.

Por su parte, las políticas de control y desestímulo de los asentamientos ilegales e invasiones son imperiosas, dados los graves problemas de urbanización desordenada, precariedad urbana, afectación de los recursos ambientales, y en general, la magnitud de los asentamientos ilegales en varias ciudades del país.  Al respecto, la Corte Constitucional ha considerado que la invasión ilegal “atenta contra el derecho de propiedad […] irrumpe en tierras o edificaciones ajenas, haciendo imposible al propietario el goce y uso del bien, la percepción de sus frutos y su disposición.”  Además, ha establecido que “la Constitución establece la obligación estatal de velar por el mantenimiento del equilibrio ambiental y por la preservación de los recursos naturales (arts. 49, 79 y 80 C.P., entre otros) y tiene a su cargo, además, la responsabilidad de proteger la vida, la salud y la integridad de las personas residentes en Colombia, no menos que la de velar por la prevalencia del interés general y las obligaciones sociales del Estado y de los particulares (art. 2 C.P.).  Estudios técnicos acerca del espacio y el habitat urbano concuerdan con dicho diagnóstico  De esta manera, la Misión de Habita dice, dentro sus principales recomendaciones, que es necesario controlar más la informalidad y “estructurar e implementar un sistema eficaz de control de bordes.  

En suma, la ilegalidad habitacional en Colombia es un problema de la máxima gravedad, que pone en peligro el goce efectivo de los derechos fundamentales de millones de personas.  Se ha resaltado que en los asentamientos ilegales sus habitantes se encuentran en una condición de especial vulnerabilidad en la cual varios de sus derechos pueden ser afectados: (i) el derecho a la vida y a la integridad física (artículo 11 de la Carta) de las personas que habitan en zonas de alto riesgo, (ii) el derecho a la vida digna, a la salud y al saneamiento ambiental (artículo 49) de los residentes de urbes mejor desorganizadas y cuya provisión de servicios públicos domiciliarios es menos eficiente y de peor calidad, (iii) el derecho a un medio ambiente sano (artículo 79) de los habitantes de ciudades que no protegen sus recursos naturales y ambientale, (iv) el derecho a la vivienda digna (artículo 51) al no existir un desarrollo racional y ordenado de la oferta de vivienda bajo condiciones adecuada'''''', (v) el acceso de los individuos a los servicios públicos domiciliarios, lo que así mismo resulta en un mayor bienestar y calidad de vida (artículos 365 y 366, y (vi) la protección de la integridad del espacio público (artículo 81).

Por esta razón, la solución del problema del crecimiento urbano ilegal es un objetivo urgente desde el punto de vista constitucional.  La superación de estas dificultades requiere de una multiplicidad de políticas.  Así se indica en uno de varios estudios técnicos de la Organización de Naciones Unidas, el cual concluye que “impedir, o por lo menos minimizar la multiplicación de la informalidad, significa la necesidad de implementar varios instrumentos articulados entre sí – de intervención directa, a través de regulaciones yo instrumentos tributarios- y con la política urbana en su conjunto, e implica la dinamización de la tierra urbana privada en el mercado legal así como la tierra fiscal.  

Pero como se analiza en la presente sentencia, las medidas que hacen parte de dicho conjunto de políticas deben guardar coherencia con los mandatos superiores, y como tal han de ser legítimas constitucionalmente.  En los párrafos siguientes se concluye que las medidas estudiadas en esta ocasión no cumplen con este requisito.

4.3.  Ilegitimidad de los medios utilizados para alcanzar los fines constitucionales mencionados.

Como se mencionó, las prohibiciones creadas por el artículo 99 de Ley 813 de 2003, buscan desincentivar el asentamiento humano en áreas urbanas ilegales.  Aunque la creación desestímulos a comportamientos ilegales es en sí misma legítima constitucionalmente, la norma demandada establece una prohibición tan amplia, que la hace constitucionalmente inadmisible.  Se observó en el apartado 3 de esta sentencia que el artículo 99 impide que en invasiones, loteos o edificaciones ilegales se inviertan recursos públicos, o se suministren servicios públicos.  Se constató que la norma es indeterminada acerca de la entidad, o el tipo de servicio o inversión pública a la que se refiere.  El artículo 99 por tanto prohíbe cualquier inversión de recursos públicos en asentamientos o invasiones ilegales o el suministro de cualquier servicio público sobre dichos terrenos, así como el gasto de recursos en cualquier tipo de construcción efectuada violando las normas legales aplicables.

El artículo 134 de la Ley 142 de 199 desarrolla el “Derecho a los Servicios Públicos Domiciliarios.  Cualquier persona capaz de contratar que habite o utilice de modo permanente un inmueble, a cualquier título, tendrá derecho a recibir los servicios públicos domiciliarios al hacerse parte de un contrato de servicios públicos.''

Esta norma legal concreta los mandatos constitucionales sobre servicios públicos anteriormente citados. La imposibilidad de invertir recursos o prestar servicios públicos en áreas o construcciones determinadas del territorio nacional supone la ausencia de las actividades necesarias para el cumplimiento de las mínimas obligaciones constitucionales del Estado.  Por ejemplo, la norma impide la protección de la seguridad personal, o la defensa de las libertades de los habitantes de edificaciones sobre asentamientos ilegales.  La prohibición de invertir recursos públicos impide la construcción de obras encaminadas a proteger la vida de las personas, frente a riesgos de derrumbe o de inundación, frecuentes en este tipo de asentamientos. Los demandantes resaltan que también estarían excluidos servicios de tanta importancia para la vida y la salud, como el suministro de agua o la construcción de alcantarillado.   

La Corte estima que la exclusión de dichas actividades en asentamientos, invasiones o edificaciones ilegales es incompatible con el régimen constitucional.  Ello desconoce abiertamente el principio del estado social de derecho (artículo 1º de la Constitución) y los fines esenciales y las obligaciones sociales del Estado (artículos 2º, 365, 366, 367, 368, 369 y 370), entre otros.  Los servicios públicos han de estar al alcance de todos los colombianos y ninguna norma puede excluir de su acceso a ciertas personas en razón a su condición de pobreza o de marginalidad, como lo hace la norma acusada.  Al contrario, el artículo 13 de la Carta señala que la debilidad económica y la marginación deben ser el fundamento de acciones afirmativas en beneficio de quienes por su situación socioeconómica precaria se encuentran expuestos a riesgos, amenazas y vicisitudes que tienen un profundo impacto en su capacidad de llevar una vida digna y de integrarse a las actividades propias de una sociedad organizada.  El Estado ha de propender por un crecimiento urbano sostenible y planificado, pero ello no debe hacerse a expensas de excluir del acceso al agua y otros servicios públicos, máxime si aquellos afectados son individuos bajo una situación de especial vulnerabilidad

Recuerda la Corte que no sólo el acceso a servicios públicos esta garantizado por la Constitución, sino que algunos de ellos están amparados por derechos fundamentales.  Así, la jurisprudencia constitucional, aplicando los artículos 365 y 366 ha indicado que “los derechos fundamentales de las personas [] dependen, en gran medida, de la adecuada prestación de los servicos públicos, y que por ello, el Estado “intervendrá para asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos. De manera más concreta, acerca de “la importancia del agua potable para la eficacia de los derechos fundamentales y de los principios constitucionales” es pertinente citar la sentencia T-410 de 200 que señaló que “el suministro de agua potable constituye un servicio público domiciliario, de carácter esencial para la vida, que cuenta con un espacio propio en la configuración constitucional de nuestro Estado social de derech”, que “la jurisprudencia constitucional, desde sus primeras sentencias, ha señalado que el derecho al agua es un derecho fundamental cuando está destinado para el uso de las personas, en cuanto contribuye a la vida, la salud y la salubridad pública [...].  En otra sentencia, la Corte consideró que “sin agua no hay vida. Por ende, el servicio público de acueducto tiene como finalidad la satisfacción de necesidades vitales de las personas.  Adicionalmente, esta Corporación ha reconocido que los pactos internacionales reconocidos por Colombia contienen obligaciones específicas de los estados partes en la prestación del servicio del agua como contenido de la protección del derecho a la salud.  Según la sentencia T-760 de 200, “el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en la Observación General N°14 (2000)” desarrolló el alcance y significado del “derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud” contenido en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966.  Para el Comité, el derecho a la salud “debe entenderse como un derecho al disfrute de toda una gama de facilidades, bienes, servicios y condiciones necesarios para alcanzar el más alto nivel posible de salud'; entre ellos 'la alimentación y la nutrición, la vivienda, el acceso a agua limpia potable y a condiciones sanitarias adecuadas, condiciones de trabajo seguras y sanas y un medio ambiente sano.  En el mismo sentido, puede observarse la Convención sobre los Derechos del Niño de 1989 en la que “los Estados partes reconocen el derecho del niño  (i) 'al disfrute del más alto nivel posible de salud' y a  (ii) 'servicios para el tratamiento de las enfermedades y la rehabilitación de la salud', indicando que 'se esforzarán por asegurar que ningún niño sea privado de su derecho al disfrute de esos servicios sanitarios'.''''''''''

Del anterior análisis también se desprende que el medio legal no es efectivamente conducente para la consecución de la finalidad buscada, pues la aplicación de las prohibiciones acusadas provoca la vulneración de los mismos principios y fines perseguidos por la norma.  En efecto, la ausencia de inversión de recursos públicos o la imposibilidad de proveer servicios públicos, impiden, por ejemplo, la realización de obras o el cumplimiento de programas encaminados a la protección del medio ambiente, contradiciendo así el objetivo de desarrollo sostenible y de protección del habitat urbano buscados por las medidas atacadas.

Se concluye entonces que los mecanismos de intervención y de regulación estudiados en el presente proceso, tal como están definidos por la norma acusada, son inconstitucionales. Por lo tanto, la Corte no continúa con los siguientes pasos del juicio de proporcionalidad. Se procede entonces a decidir acerca de la propuesta del Procurador General de la Nación de declarar la exequibilidad condicionada de la norma.

5.  Inadecuación de la exequibilidad condicionada para resolver el presente caso.

El concepto del Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada del artículo 99 demandado, bajo el entendido que “eventualmente se pueden invertir recursos públicos, sólo en aquellas situaciones en las que se demuestre existencia de una amenaza o vulneración de los derechos fundamentales de las personas que acuden a los asentamientos ilegales por circunstancias de extrema pobreza, marginalidad, violencia o desplazamiento.”  En su opinión, el principio de planeación ha de “armonizarse con la obligación del Estado de satisfacer las necesidades y suministrar los servicios públicos esenciales, en especial de las personas de escasos recursos.

Si bien la propuesta del Procurador busca conciliar los principios constitucionales enfrentados, un análisis cuidadoso de este condicionamiento o cualquiera otro, muestra que condicionar la exequibilidad de la norma acusada es extremadamente difícil por la multiplicidad de hipótesis que han de ser previstas, e implicaría la re-configuración total del precepto legal demandado.

Es posible anticipar un sinnúmero de alternativas que la Corte no puede proceder a regular.  Para llegar a distinguir entre las alternativas de limitación de derechos razonables y las irrazonables, sería necesario tener en consideración, por lo menos, tres variables.  Primero, las zonas y situaciones en las que aplica la prohibición (por ejemplo, zonas de alto riesgo, áreas de protección ambiental, y otros lotes ilegales) con miras a identificar la finalidad de la norma en el caso concreto.  Segundo, es necesario identificar el servicio cuya prestación se prohíbe (por ejemplo, los servicios de comunicaciones, el servicio de bomberos, de energía eléctrica, o de acueducto y alcantarillado) para que así sea posible analizar la afectación provocada por la medida, su legitimidad y la relación de ésta con el fin buscado  El condicionamiento de la norma acusada obligaría prever todas las combinaciones entre las dos variables anteriores, lo cual equivaldría a vaciar de contenido al artículo 99 y a reemplazarlo con una nueva proposición jurídica.  A esto se suma, en tercer lugar, las condiciones permanentes u ocasionales de especial vulnerabilidad de los posibles afectados, desde los menores hasta llegar a las persona de la tercera edad, desde los invasores voluntarios hasta los desplazados que llegan a un lugar forzados por el conflicto armado.

La responsabilidad de diseñar adecuadamente los instrumentos legales para alcanzar objetivos legítimos, importantes o incluso imperiosos como en este caso, corresponde al legislador. Como ya lo ha establecido la Corte en situaciones anteriores, los detalles específicos de la configuración de una norma de intervención económica han de ser definidos por el Congreso de la República

Por último, es importante señalar que de la ilegitimidad del medio legal analizado, no ha de concluirse que el Estado tiene la obligación de prestar todos los servicios públicos, de forma incondicionada, en todos los asentamientos e invasiones ilegales o en cualquier construcción que no haya respetado las normas aplicables. La presente decisión no impide que el Estado intervenga o deje de hacerlo, de manera razonable, en los terrenos mencionados, con el fin de proteger los derechos de los respectivos habitantes, avanzar en el desarrollo planificado y organizado de la ciudad y proteger el habitat urbano. Así, como ejemplo de un caso extremo, de la presente decisión no se deduce una obligación de las empresas de servicios públicos de construir en zonas de alto riesgo la infraestructura para la prestación de servicios públicos domiciliarios.  Ello sería irrazonable, porque no constituiría una solución duradera para la protección de los derechos fundamentales de los habitantes de zonas de alto riesgo. Así, esta sentencia no abre una puerta para que se lleven servicios públicos a lugares donde se requieren soluciones estructurales para proteger los derechos de quienes habitan en zonas donde su vida y su integridad física están en peligro.  En el otro extremo, tampoco resulta razonable en vista de las obligaciones básicas del Estado, abstenerse de intervenir en situaciones en las cuales las personas están expuestas a riesgos que solo el Estado pueda evitar, en desarrollo de su deber de proteger (artículo 2 C.P.). Así por ejemplo, las autoridades competentes deben actuar para prevenir desastres, como derrumbes o inundaciones, y proteger los derechos de los afectados por estas calamidades

En suma, la presente decisión no ha de limitar la aplicación de instrumentos razonables dirigidos a cumplir con el deber estatal de buscar soluciones estructurales para proteger los derechos fundamentales de las personas que habitan en asentamientos o invasiones ilegales, para racionalizar el uso del suelo urbano, para planificar el desarrollo y crecimiento de las ciudades, y para proteger los recursos naturales urbanos.

VIII. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Declarar INEXEQUIBLE el artículo 99 de la Ley 812 de 2003.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Presidente

JAIME ARAUJO RENTERÍA               MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

      Magistrado                  Magistrado

Con aclaración de voto

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO     RODRIGO ESCOBAR GIL

        Magistrado                    Magistrado

MAURICIO GONZALEZ CUERVO        MARCO GERARDO MONROY CABRA        

         Magistrado                  Magistrado

NILSON PINILLA PINILLA     CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

             Magistrado         Magistrada

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General

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Última modificación:23/12/2009 04:31:22 PM
Servicios Públicos: - Tema complementario
Publicado:3/12/2008 12:00:00 AM
 
Problema Jurídico:
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos William Mendieta Montealegre y Eduardo Franco Solarte presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 99 de la Ley 812 de 2003.
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