Concepto SSPD 605 de 2008
  
 

CONCEPTO 605 DE 2008

(octubre 27)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS P�BLICOS DOMICILIARIOS

Radicado No.: 20081300780961

Fecha: 27-10-2008

Bogot�, DC.

CONCEPTO SSPD-OJ-2008-605

GABRIEL FONTAL GRISALES

Concejal 2008 - 2011

Carrera 13 No. 6-50 piso 2

Edificio Alcald�a Municipal

Guadalajara de Buga - Valle del Cauca

Ref. Su Solicitud de Concepto(1)

Se basa la consulta objeto de estudio en conceptuar acerca de los siguientes interrogantes, referidos a la destinaci�n y manejo de los recursos de los municipios en el contexto de los Planes Departamentales de Agua:

�Es de obligatoriedad legal que los municipios deban pertenecer y entregar sus recursos, ya sean por transferencia o propios a los P.D.A. O es de discrecionalidad municipal?

�Es cierto que de no pertenecer al P.D.A. se pierden los derechos del recurso del S.G.P. para agua potable y saneamiento b�sico?

Las siguientes consideraciones se formulan con el alcance previsto en el art�culo 25 del C�digo Contencioso Administrativo.

Para responder el primer interrogante, debemos empezar diciendo que los planes departamentales de agua y saneamiento para el manejo empresarial de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, fueron concebidos como �la estrategia del Estado para acelerar el crecimiento de las coberturas y mejorar la calidad de los servicios, al facilitar el cumplimiento de los siguientes lineamientos de pol�tica: (i) efectiva coordinaci�n interinstitucional al interior de cada nivel y entre diferentes niveles de gobierno, (ii) acelerar el proceso de modernizaci�n empresarial del sector en todo el territorio nacional, (iii) aprovechar econom�as de escala mediante la estructuraci�n de esquemas regionales de prestaci�n, (iv) articular las diferentes fuentes de recursos y facilitar el acceso del sector a cr�dito; (v) ejercer un mejor control sobre los recursos y el cumplimiento de la regulaci�n, y (vi) contar con planes de inversi�n integrales con perspectiva regional, de corto, mediano y largo plazo.�(2)

Esa estrategia del Estado surgi� como consecuencia de la estructura institucional del sector de agua potable y saneamiento b�sico, la cual:

- Era altamente dispersa debido al alto n�mero de prestadores de servicios

- Desaprovechaba las econom�as de escala y atomizaba los recursos aportados por el Estado.

- Implicaba un uso disperso de las diferentes fuentes de recursos (tarifas, Sistema General de Participaciones, regal�as, aportes del Gobierno Nacional, Corporaciones Aut�nomas Regionales).

- No ten�a un componente de pre-inversi�n integral y con visi�n regional.

- Limitaba la celeridad y eficiencia para el desarrollo de los planes de inversi�n y procesos de transformaci�n empresarial.

- Era deficiente en la aplicaci�n de los recursos transferidos por el Sistema General de Participaciones (SGP)

A partir del panorama anterior, entre las varias recomendaciones adoptadas en el documento Conpes 3463 del 12 de marzo de 2007, se aconsej� solicitar a los departamentos y municipios vincularse a la formulaci�n y desarrollo de sus respectivos Planes Departamentales de Agua y Saneamiento (PDA), de conformidad con los procedimientos y recomendaciones definidos en el mencionado documento Conpes, a trav�s de la firma de los convenios de asistencia t�cnica, apoyo financiero e institucional, as� como los compromisos locales y departamentales para el aporte de recursos y transformaci�n institucional y empresarial.

Con posterioridad, esto es, mediante la ley 1151 del 24 de julio de 2007, �Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010�, se consagraron en un texto legal las recomendaciones planteadas en el documento Conpes 3463, al considerarse como estrategia en materia de agua potable y saneamiento el impulso de los PDA, estableci�ndose como meta la implementaci�n de 32 planes departamentales, la conexi�n de 3,6 millones de personas al servicio de acueducto y de 4 millones de personas al servicio de alcantarillado, as� como el mejoramiento de la pol�tica de subsidios.

En efecto, entre los principales programas de inversi�n que el Gobierno Nacional espera ejecutar durante la vigencia 2006-2010, los cuales se mencionan en el art�culo 6 de la ley 1151 de 2007, se consagr� dentro del programa de �Ciudades amables(3)la promoci�n de los PDA en los siguientes t�rminos:

La estrategia en agua potable y saneamiento impulsar� el manejo empresarial y los esquemas regionales a trav�s de la implementaci�n de los Planes Departamentales para el manejo empresarial de los servicios, articulando las diferentes fuentes de recursos, con un mejor control sobre la ejecuci�n de los mismos, y sin perjuicio de las competencias de las Corporaciones Aut�nomas Regionales, como m�xima autoridad ambiental en el �rea de su jurisdicci�n. Dentro de este marco, se desarrollar�n la gesti�n y los instrumentos regulatorios y de control necesarios para adelantar procesos de transformaci�n empresarial, con la vinculaci�n de operadores especializados, en lo posible bajo esquemas regionales, o con la conformaci�n de organizaciones eficientes de tipo comunitario autorizadas por la Ley 142 de 1994. El Gobierno Nacional cofinanciar� los Planes Departamentales con aportes de inversi�n regional, que se distribuir�n con criterios de equidad entre los departamentos.

Como parte de la adecuada articulaci�n de recursos y funciones, las inversiones de las Corporaciones Aut�nomas Regionales en el sector de agua potable y saneamiento b�sico, podr�n ser entregadas a los municipios beneficiarios o a las empresas de servicios p�blicos con la condici�n se�alada en el art�culo 87.9 de la Ley 142 de 1994 o en condici�n de participaci�n en la composici�n accionaria cuando se haga mediante aporte a una empresa de servicios p�blicos, previas las autorizaciones correspondientes. Todo lo anterior, sin perjuicio de las funciones de control y vigilancia que ejercen las autoridades ambientales regionales. En este mismo sentido, se fortalecer� el control de la Superintendencia de Servicios P�blicos Domiciliarios sobre el uso de los recursos del Sistema General de Participaciones en Agua Potable y Saneamiento B�sico, y de la Comisi�n de Regulaci�n para la eficiente prestaci�n de los servicios p�blicos. Para solucionar la inadecuada disposici�n final de residuos s�lidos, se incentivar� a los municipios para la ubicaci�n de rellenos sanitarios regionales y se proh�ben las restricciones injustificadas de acceso a los mismos. Finalmente, el Gobierno Nacional apoyar� un n�mero limitado de mega-proyectos estrat�gicos de impacto regional, apoyando a las entidades territoriales que implementen esquemas eficientes de prestaci�n del servicio. Bajo esta figura se apoyar�n mega-proyectos como el Saneamiento Ambiental del r�o Bogot� y el de tres cuencas cr�ticas, como son:

(...)

Las principales metas del sector son la implementaci�n de 32 planes departamentales, conectar 3,6 millones de personas al servicio de acueducto y 4 millones al servicio de alcantarillado, y mejorar la pol�tica de subsidios.�

A su turno, el art�culo 91 de la ley 1151 de 2007 dispuso:

Los recursos que aporte el Gobierno Nacional a la ejecuci�n de los planes departamentales para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento estar�n condicionados al compromiso por parte de las entidades territoriales, de los recursos del Sistema General de Participaciones y de regal�as, as� como de los compromisos de transformaci�n empresarial que se deriven del diagn�stico institucional respectivo.

El Gobierno Nacional se�alar� la metodolog�a para definir el nivel de compromisos a que se refiere el inciso anterior.

Los recursos de apoyo de la Naci�n al sector y los que aporten las Corporaciones Aut�nomas Regionales, se ejecutar�n en el marco de los planes a que se refiere el presente art�culo.

PAR�GRAFO. Las empresas de servicios p�blicos domiciliarios podr�n ejecutar los proyectos del sector de agua potable y saneamiento b�sico en cumplimiento y/o desarrollo de los planes de que trata el presente art�culo, indistintamente de las fuentes de financiaci�n de los mismos.� (La subraya es nuestra)

Como puede observarse del art�culo anteriormente transcrito, el Gobierno Nacional condicion� su aporte de recursos a un PDA al compromiso de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) y de las regal�as por parte de las entidades territoriales.

Finalmente, el Gobierno Nacional expidi� el decreto reglamentario No. 3200 del 29 de agosto de 2008, �por el cual se dictan normas sobre Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento y se dictan otras disposiciones�, definiendo los PDA en el art�culo 1 como �un conjunto de estrategias de planeaci�n y coordinaci�n interinstitucional, formuladas y ejecutadas con el objeto de lograr la armonizaci�n integral de los recursos, y la implementaci�n de esquemas eficientes y sostenibles en la prestaci�n de los servicios p�blicos domiciliarios de agua potable y saneamiento b�sico.�

Ahora bien, en lo que tiene que ver con los recursos de los PDA, el art�culo 6 del decreto No. 3200 de 2008 dispuso:

Los recursos disponibles para la formulaci�n e implementaci�n de los PDA, podr�n provenir, entre otras fuentes, de las siguientes:

i) Recursos del Presupuesto General de la Naci�n de conformidad con la ley;

ii) Recursos del Sistema General de Participaciones;

iii) Recursos de regal�as, compensaciones y asignaciones del Fondo Nacional de Regal�as;

iv) Recursos de las autoridades ambientales;

v) Recursos propios o de libre destinaci�n de las entidades territoriales, y

vi) Cualquier otra fuente de recursos que pueda o deba aportarse al desarrollo del PDA.

Las entidades p�blicas que aporten recursos al PDA podr�n dar aplicaci�n a lo previsto en el art�culo 87.9 de la Ley 142 de 1994 modificado por el art�culo 143 de la Ley 1151 de 2007, observando en todo caso la normatividad que les sea aplicable.� (Las subrayas son nuestras)

El art�culo que hemos transcrito se�ala varias fuentes de recursos que pueden destinarse para formular e implementar un PDA. Sin embargo, tal como lo se�ala la disposici�n legal, esas fuentes de recursos no son taxativas, y, al parecer, tampoco es necesario que concurran en un PDA todas las fuentes all� descritas.

As� las cosas, no hemos encontrado disposici�n legal o reglamentaria que permita afirmar que es obligatorio para una entidad territorial pertenecer a un PDA. De la misma manera, tampoco hemos encontrado disposici�n legal o reglamentaria que establezca que, en principio, sea obligatorio para una entidad territorial aportar recursos en un monto determinado a un PDA, ya sean propios o por transferencia.

Sin embargo, dentro de las principales fuentes de financiaci�n de los PDA, el documento Conpes 3463 de 2007 se refiri� en los siguientes t�rminos a los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones (SGP):

Recursos Ley 715 de 2001: Los municipios que participen en el Plan Departamental de Agua y Saneamiento, deber�n comprometer un porcentaje m�nimo del 60% de los recursos asignados al sector de agua potable y saneamiento b�sico(4)destinados a inversiones en infraestructura y cubrimiento de subsidios.

Los recursos ser�n transferidos de manera directa a la Fiducia conformada para la ejecuci�n del Plan de acuerdo con los procedimientos definidos por la Ley(5)� (La subraya es nuestra)

Del texto transcrito con anterioridad, pareciera que el documento Conpes 3463 obligara a los municipios a destinar como m�nimo un 60% de los recursos del SGP para agua potable y saneamiento b�sico que, de conformidad con los literales a) e i) del art�culo 11 de la ley 1176 del 27 de diciembre de 2007, �Por la cual se desarrollan los art�culos 356 y 357 de la Constituci�n Pol�tica y se dictan otras disposiciones�, deben destinarse para inversiones en infraestructura y cubrimiento de subsidios.

A pesar de lo anterior, no podemos afirmar que ese porcentaje m�nimo de aporte mencionado en el documento Conpes resulte de obligatorio cumplimiento para las entidades territoriales, pues, de conformidad con la naturaleza que se ha atribuido al Consejo Nacional de Pol�tica Econ�mica y Social (CONPES), el mismo resulta ser un organismo asesor(6)del Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo econ�mico y social del pa�s, a trav�s del estudio y aprobaci�n de documentos sobre el desarrollo de pol�ticas generales que son presentados en sesi�n.

En otras palabras, las decisiones que ha adoptado el Conpes en estas materias son, a juicio de esta Superintendencia, simples recomendaciones no vinculantes por cuanto no tienen la naturaleza de ley o de acto administrativo.

En todo caso, esta Superintendencia considera que el prop�sito fundamental de un PDA es impulsar esquemas regionales de prestaci�n del servicio p�blico de acueducto y saneamiento, lo cual implica de alguna manera que la entidad territorial realice alg�n esfuerzo a trav�s de la destinaci�n de alg�n porcentaje de sus recursos para la financiaci�n del plan, pues no tendr�a ning�n sentido que una entidad territorial se vinculara a un PDA para quedarse cruzada de brazos esperando sin ninguna consideraci�n los aportes de las dem�s autoridades estatales.

Es por ello que en desarrollo de la idea anterior se justifican art�culos como el 91 de la ley 1151 de 2007, seg�n el cual, si bien no se obliga expresamente a la entidad territorial a aportar un determinado monto de recursos, si se condiciona el aporte de recursos del Gobierno Nacional al compromiso de los recursos del SGP y de las regal�as por parte de la entidad territorial.

En la misma medida, tambi�n adquiere sentido el art�culo 16 del decreto No. 3200 de 2008, al exigir al municipio o distrito que participe en un PDA presentar un acuerdo del Consejo municipal o distrital que autorice al alcalde, entre otras cosas, para:

- Comprometer vigencias futuras para la ejecuci�n y desarrollo del PDA y contratar empr�stitos con la banca nacional o multiltateral otorgando las garant�as y contragarant�as del municipio o distrito que resulten necesarias, de conformidad con las normas vigentes que rigen la materia.

- Comprometer recursos de la participaci�n espec�fica para agua potable y saneamiento b�sico del Sistema General de Participaciones de que trata el art�culo 6 de la ley 1176 de 2007 y ejecutarlos dentro del marco del PDA, de conformidad con lo establecido en el art�culo 11 de dicha ley.

- Disponer de recursos adicionales, en el evento que por cualquier circunstancia, los comprometidos no permitan cubrir los montos establecidos o proyectados en las vigencias futuras.

En conclusi�n, no existe para el municipio obligaci�n legal o reglamentaria de pertenecer a un PDA, ni tampoco existe una norma legal o reglamentaria que lo obligue a destinar un monto espec�fico de sus recursos para ese plan. Sin embargo, s� existen disposiciones legales y reglamentarias (art�culo 91 de la ley 1151 de 2007 y art�culo 6 del decreto No. 3200 de 2008), que al desarrollar las recomendaciones del documento Conpes 3463 de 2007, permiten afirmar de alguna manera que un municipio involucrado en un PDA debe comprometer una parte de sus recursos para la financiaci�n del plan, particularmente los que tienen que ver con regal�as y participaci�n espec�fica para agua potable y saneamiento b�sico del SGP.

En lo que respecta a su segundo interrogante, no es cierto que por pertenecer a un PDA el municipio pierda su derecho a los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), pues, por expreso mandato de los art�culos 356 y 357 de la Constituci�n Pol�tica y del art�culo 1 de la ley 715 de 2001, el SGP est� constituido por los recursos que la Naci�n debe transferir a las entidades territoriales para la financiaci�n de los servicios cuya competencia se les asigna en la ley.

Por lo tanto, el hecho de que un municipio por pertenecer a un PDA deba comprometer un porcentaje de su participaci�n espec�fica de los recursos del Sistema General de Participaciones asignados para el sector de agua potable y saneamiento b�sico, no significa que �ste haya perdido su derecho constitucional a esos recursos. Por el contrario, la destinaci�n de un porcentaje de sus recursos implica que los mismos se integren y articulen de una mejor manera dentro de esos esquemas regionales y de manejo empresarial que ha querido promover la ley para el sector de agua potable y saneamiento.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposici�n de la ciudadan�a un sitio de consulta al que usted puede acceder en la siguiente direcci�n: www.superservicios.gov.co/basedoc/. Ah� encontrar� normatividad, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios p�blicos domiciliarios, en particular los conceptos emitidos por esta Entidad.

Cordialmente,

MARINA MONTES ALVAREZ

Jefe Oficina Asesora Jur�dica

1 Radicado No. 2008-529-048027-2. Reparto 1297

Preparado por: Pedro Leonardo Pacheco Jim�nez, Asesor Oficina Asesora Jur�dica

Revisado por: ANDR�S DAVID OSPINA RIA�O. Asesor Oficina Asesora Jur�dica

TEMA: PLANES DEPARTAMENTALES DE AGUA. Destinaci�n y manejo de recursos por parte de las entidades territoriales

2 Documento Conpes 3463 del 12 de marzo de 2007. �Planes departamentales de agua y saneamiento para el manejo empresarial de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo�.

3 El programa �Ciudades amables� se encuentra dentro de la estrategia formulada por el Gobierno Nacional para reducir la pobreza y promover el empleo y la equidad.

4 Los compromisos se realizar�n de acuerdo con el diagn�stico. Los casos en los que la administraci�n municipal haya comprometido previamente los recursos en el marco de los programas del MAVDT se evaluar�n de manera particular.

5 Decreto 456 de 2004 y subsiguientes..

6 Ver sentencia C-455 del 13 de octubre de 1993, proferida por la Corte Constitucional. Magistrado ponente: Fabio Mor�n D�az.

Acciones
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Propiedades
ltima modificacin:13/09/2012 12:20:17 PM
Servicios Pblicos: - Acueducto
- Alcantarillado
Publicado:27/10/2008 12:00:00 AM
 
Problema Jurdico:
Destinacin y manejo de los recursos de los municipios en el contexto de los Planes Departamentales de Agua
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