Sentencia T-394/15
Referencia: Expediente T- 4.781.861
Acción de
tutela instaurada por Sandra Patricia Cano Hernández contra Ingeniería
Total E.S.P.
Magistrada
Ponente (E):
MYRIAM
ÁVILA ROLDÁN
Bogotá, D.C., treinta
(30) de junio de dos mil quince (2015).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por
las magistradas MYRIAM ÁVILA ROLDÁN (E), MARÍA VICTORIA CALLE CORREA y el
magistrado MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991,
profiere la siguiente:
SENTENCIA
En el
trámite de revisión de los fallos emitidos por el Juzgado Primero Promiscuo
Municipal de Andes - Antioquia el 4 de septiembre de 2014 en primera instancia
y, el Juzgado Civil del Circuito de Andes - Antioquia el 23 de septiembre de
2014 en segunda instancia, dentro del proceso de tutela iniciado por Sandra
Patricia Cano Hernández, contra Ingeniería Total Servicios
Públicos S.A. E.S.P.
I. ANTECEDENTES.
El 25 de agosto de
2014, la señora Sandra Patricia Cano Hernández instauró acción de tutela contra
Ingeniería Total Servicios Públicos S.A. E.S.P., por considerar vulnerados sus
derechos fundamentales a una vida en condiciones dignas, a la salud y al mínimo
vital, de acuerdo con los hechos que se narran a continuación.
1. Hechos.
1.1 La
accionante manifestó ser madre cabeza de familia, responde por sus dos hijos
menores de edad (16 y 11 años) y sus padres, quienes son adultos mayores y tienen
un delicado estado de salud. Así mismo, afirmó que se encuentra desempleada y
que se sostiene con los ingresos que perciben su compañero permanente, quien
también vive con ella, y su hijo mayor que ascienden aproximadamente a $500.000=.
1.2 Dijo que hace 8
meses la empresa demandada le suspendió por completo el suministro de agua
potable, porque se atrasó en el pago de varias facturas y no ha podido saldar
la deuda debido a su precaria situación económica.
1.3 En audiencia
practicada el 27 de agosto de 2014 por el Juez de primera instancia, la actora
sostuvo que es analfabeta y no trabaja pues se ocupa de cuidar a sus padres que
tienen un grave estado de salud. Los ingresos para el sostenimiento del hogar
los aporta su hijo mayor por la labor que hace recogiendo café (entre 100 y 120
mil pesos semanales), y su actual compañero sentimental que devenga $150.000=
semanales también como recolector de café y le ayuda con $130.000, pero aclaró
que vive con él solo un mes antes de la interposición de la acción de tutela.
Adicionalmente, el papá de su hijo menor, le da mensualmente $150.000= de cuota
de alimentación, y el de su hijo mayor, aporta $60.000= mensuales que le entrega
directamente al joven.
Sobre otros
ingresos dijo que no percibe ninguna renta, y que la casa que habitan es de
propiedad de uno de sus tíos que les permitió vivir allí sin cobrarles por
ello. Afirmó que luego de interponer la acción de tutela, se acercó a la
empresa demandada con el fin de abonar $150.000= y realizar un acuerdo de pago,
sin embargo, su solicitud fue rechazada. Finalmente, puso de presente que su
señora madre está inscrita en un programa de adulto mayor a través del cual
recibe un mercado mensual y, que también le suspendieron el servicio de
energía, pero logró hacer un acuerdo de pago con la empresa y se encontraba
esperando el restablecimiento del mismo.
1.4 Para la
accionante la ausencia de agua potable en su hogar compromete sus condiciones
de existencia y las de su familia, pues no tienen como alimentarse, ni asear la
vivienda en la que habitan y a sí mismos. Por lo tanto, solicitó al juez de
tutela proteger sus derechos fundamentales a la vida, a la salud y al mínimo
vital, y ordene a la empresa demandada la conexión del servicio.
2. Intervención
de la parte demandada.
Lucy Machado Correa,
en su calidad de representante legal de la sociedad Ingeniería Total Servicios
Públicos S.A. E.S.P., dio respuesta oportuna a la acción de tutela, y señaló
que la empresa a la que representa, suspendió el servicio en cumplimiento de la
ley 142 de 1994, el día 20 de noviembre de 2013; posteriormente, el 10 de
diciembre de 2013 encontró consumo fraudulento en la vivienda de la accionante.
Afirmó que “al hacer una revisión del comportamiento de los consumos
históricos de esa vivienda, en los últimos seis meses facturados, encontramos
que en su mayoría se ubican en el rango de consumos sunturarios, lo que
denota no solo un mal uso del servicio de acueducto, sino que el cobro en este
rango (…) es más costoso y no es objeto de aplicación del subsidio, el cual
solo cubre el consumo básico que es de 0 a 20m3.”
Finalmente,
argumentó que Ingeniería Total Servicios Públicos S.A. E.S.P no ha vulnerado ni
amenazado los derechos fundamentales de la accionante y su familia, porque su
actuación goza de respaldo constitucional y legal.
3. Pruebas
relevantes aportadas al proceso.
3.1. Copia de la
cédula de ciudadanía de la señora Sandra Patricia Cano Hernández, en la que
consta que tiene 33 años de edad. (Folio1, cuaderno de primera instancia).
3.2. Copia de la
factura del servicio público de acueducto del mes de junio de 2014, por un
valor de $415.945=, con aviso de pago inmediato. En esta consta que la vivienda
de la accionante está ubicada en un barrio de estrato 1, y que el servicio se
encontraba suspendido o cortado en ese momento. (Folio 2, cuaderno de primera
instancia).
3.3. Acta de
audiencia practicada por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Andes el 27
de agosto de 2014. En ésta recibió la declaración juramentada de la accionante,
que se reseñó previamente en el hecho 1.3. (Folio 9, cuaderno de primera instancia).
3.4 Facturas del
servicio de acueducto desde el mes de agosto de 2013 hasta junio de 2014, en
las que consta que (i) la accionante abonó a la deuda que tiene con Ingeniería
Total Servicios Públicos en varias ocasiones, (ii) la última suspensión del
servicio fue en enero de 2014, y (iii) para junio de 2014 la deuda ascendía a
$415.945=. (Folios 26 a 36, cuaderno de primera instancia).
3.5 Acta de
diligencia de inspección judicial, decretada de oficio por el Juzgado Primero
Promiscuo Municipal de Andes, practicada el 1º de septiembre de 2014, con el
fin de verificar el estado de la vivienda de la accionante. En esta consta que
la casa tiene tres plantas, “en el primer piso una habitación, en el segundo
piso la cocina y dos habitaciones y en el tercer piso otra habitación y un
patio; asimismo en una de las habitaciones se encontró a los padres de la
señora Sandra Patricia Cano Hernández tendidos (ambos) en una cama, pues según
lo manifestó su señora madre se encuentran muy enfermos y al padre lo habían
sacado el día de hoy de urgencias en el Hospital San Rafael de esta localidad,
donde había estado recluido. La casa se observa en regular estado de
salubridad, y según lo manifestado por la accionante, un vecino le proporciona
agua cancelándole $10.000 (diez mil pesos) semanales.” (Folio 45, cuaderno
de primera instancia).
3.6 Acta de
audiencia practicada por el Juzgado de primera instancia el 2 de septiembre de
2014, para recibir la declaración del señor Jorge Armando Rojo Moreno, empleado
de la empresa demandada, quien fue el encargado de suspender el servicio de
acueducto en la vivienda de la accionante. El trabajador afirmó que ha tenido
que suspender el servicio en dos ocasiones por falta de pago, así mismo, señaló
que la accionante ha realizado abonos a la deuda y, que cuando esto ocurre lo
envían a reconectarle el servicio. (Folio 46, cuaderno de primera instancia).
4. Sentencias
que se revisan.
4.1 Sentencia de
primera instancia.
El 4 de septiembre
de 2014, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Andes (Antioquia) resolvió
tutelar los derechos de la accionante y su familia al consumo humano de agua
potable, y la vida en condiciones dignas. En consecuencia, le ordenó a la
empresa demandada abstenerse de suspender completamente el servicio de agua en
la vivienda de la actora, y suministrar 250 litros de agua potable al día, así
como la realización de un acuerdo de pago que le permita a la señora Cano
Hernández solventar la deuda que tiene con la empresa y una vez firmado, debería
normalizar la prestación del servicio.
Para resolver el
caso, argumentó que cumple con las reglas establecidas en la jurisprudencia
constitucional para la procedencia del amparo, pues se trata de personas en
extrema vulnerabilidad económica (pertenecen al estrato 1 y sus ingresos son
ocasionales), por lo menos 4 personas de las 6 que componen la familia de la
accionante deben recibir una especial protección constitucional, pues son
adultos mayores con un delicado estado de salud y menores de edad, y por
último, la actora ha intentado ponerse al día con su deuda. Así pues, determinó
que aunque la ley faculta a la empresa para suspender el servicio cuando los
usuarios no pagan las facturas, en este caso existe una evidente vulneración de
los derechos fundamentales de la actora y su familia, que demandan la
intervención del juez constitucional.
4.2 Impugnación.
Ingeniería Total
Servicios Públicos S.A. E.S.P., impugnó el fallo de primera instancia
reiterando que su actuación está contemplada en la ley, y que en casos como el
presente en el que la accionante se reconectó fraudulentamente al servicio, no
es procedente el amparo de acuerdo con la sentencia T-546 de 2009.
4.3 Sentencia de
segunda instancia.
El 23 de septiembre
de 2014, el Juzgado Civil del Circuito de Andes emitió sentencia de segunda
instancia, en la que resolvió revocar el amparo concedido por el a quo,
y en su lugar, negó la acción de tutela interpuesta por la señora Cano
Hernández.
Señaló que pese a la
existencia de una vulneración de los derechos fundamentales de la accionante y
su familia, según la sentencia T-546 de 2009, realizar una conexión ilegal al
sistema de abastecimiento impide al juez constitucional conceder el amparo.
Adicionalmente, sostuvo que en el caso existe evidencia de que la accionante
cuenta con capacidad de pago, así sea mínima, porque le cancela a un vecino
$10.000 semanales por agua potable para su consumo. En su decisión, “invitó” a
la empresa demandada a ofrecer alternativas financieras a la usuaria para poder
realizar el pago de la deuda.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
La Sala de
Selección número Tres, mediante Auto del 13 de marzo de 2015, dispuso la
revisión del expediente por la Corte Constitucional.
1. Competencia.
Esta Corte es competente para conocer de la
revisión de los fallos materia de acción de tutela, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes,
así como por la escogencia del caso por la Sala de Selección.
2. Presentación
del problema jurídico.
1. En esta
oportunidad corresponde a la Sala establecer si los derechos fundamentales al
agua potable, a la vida en condiciones dignas, y a la salud de la accionante y
su familia, fueron vulnerados por la empresa Ingeniería Total Servicios
Públicos S.A. E.S.P, al suspenderle el suministro del servicio de acueducto,
por la falta de pago de varias facturas del mismo, y tras la reconexión ilegal
realizada después del primer corte.
2. Para resolver lo
anterior, la Sala (i) señalará el contenido del derecho fundamental al agua y los
requisitos de procedencia de la acción de tutela para su protección, y (ii)
reiterará las reglas creadas por la jurisprudencia constitucional en torno al
amparo del derecho al agua en los casos en que existe reconexión ilegal.
Posteriormente, (iii) resolverá el caso en concreto.
Contenido del
derecho fundamental al agua y requisitos de procedencia de la acción de tutela
para su protección. Reiteración de jurisprudencia.
3. El acceso al agua
está consagrado en los artículos 365
y 366
de la Constitución Política de 1991 como un servicio público domiciliario, cuya
prestación está a cargo del Estado; también es un recurso natural, y ha sido
protegido como parte del derecho a un ambiente sano (artículo 79
constitucional), pero su reconocimiento y protección como derecho subjetivo se dio
vía jurisprudencial a través de las sentencias de esta Corte. Así, las
diferentes Salas de revisión, partiendo de los parámetros internacionales que
existen sobre el tema establecieron el contenido del derecho. Al respecto
pueden consultarse las sentencias T-418 de 2010
y T-312 de 2012
que contienen un minucioso recuento sobre los diferentes pronunciamientos y
documentos internacionales que han estudiado el contenido del derecho humano al
agua potable.
4. En general,
todas las sentencias que han abordado el estudio del derecho fundamental al
agua, parten principalmente de la Observación General No 15 del Comité de
Derechos Económicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, pues es el
pronunciamiento a nivel internacional que desarrolló en mayor medida el
contenido del derecho y las obligaciones que éste genera a los Estados. La
Observación propone una definición del derecho que da cuenta de los elementos
del mismo: “El derecho humano al agua es el derecho de todos a disponer de
agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal
y doméstico (...)”.
Estas cinco características han sido entendidas por la jurisprudencia como los componentes
mínimos del derecho que deben garantizarse para que pueda entenderse como satisfecho.
5. Así mismo, el
carácter de fundamental del derecho al agua
ha sido reconocido incluso en fallos de control abstracto. Por ejemplo la
sentencia C-220 de 2011 señaló:
“Dada la importancia del agua y su protección reforzada a nivel
constitucional, esta Corporación en diversas oportunidades ha reconocido que el
derecho al agua es un derecho fundamental.[7]
El contenido de este derecho ha sido precisado por la Corte de conformidad con
la Observación General 15 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de las Naciones Unidas (…)”[8]
6. Por último, las
sentencias de esta Corte han desarrollado las obligaciones que propone la
observación para los Estados,
señalando que cuando una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios
suspende la prestación de agua potable en un hogar en el que habitan personas
vulnerables que deben recibir una especial protección constitucional por mora
en el pago de las facturas, estaría incumpliendo con la obligación (específica
respecto del derecho humano al agua) de “garantizar el acceso a una cantidad
de agua mínima, de forma suficiente y continua” también denominada
como disponibilidad.
7. Por otra parte,
en cuanto a los requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela
para la protección del derecho al agua en los casos de suspensión del servicio
por mora en el pago de dos o más facturas, primero es necesario hacer
referencia a la sentencia C-150 de 2003.
En ésta la Sala Plena de la Corte estudió la constitucionalidad de la ley 689
de 2001 “por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”, norma
que, en sus artículos 18
y 19
consagró la facultad de las empresas prestadoras de servicios públicos
domiciliarios de suspender la prestación del servicio, cuando los usuarios
dejaran de pagar dos o más facturas consecutivamente.
8. Al abordar el
estudio de dicha norma, la Corte explicó que los servicios públicos
domiciliarios son “inherentes a la finalidad social del Estado” y están
orientados a conseguir el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de
vida de todos los ciudadanos, especialmente de aquellos en condición de
vulnerabilidad, además, hacen parte de un mercado que exige a las empresas que
los suministran ser financieramente sostenibles; por ello, el contrato de prestación
de servicios públicos es oneroso y al suscribirlo los usuarios adquieren la
obligación de cancelar oportunamente por el consumo que realicen.
8.1 Por otra parte,
advirtió que en Colombia existe un sistema diferenciado de tarifas que se basa
en los parámetros de equidad y solidaridad, y consiste en que las personas que
tienen mayores ingresos pagan más por sus consumos, al mismo tiempo que quienes
tienen menos dinero, cancelan menos por el servicio. El sistema pretende que
los sectores de bajos recursos económicos, logren acceder y disfrutar de los
servicios, pagando un precio razonable en relación con su capacidad económica. Así
las cosas, al pagar oportunamente las facturas, todos los usuarios contribuyen
al sostenimiento financiero de las empresas, y al acceso de las personas menos
favorecidas a los servicios públicos domiciliarios mediante el pago de una
tarifa que no compromete su propia estabilidad económica.
8.2 En concordancia
con lo anterior, cuando una persona no cumple con su obligación de cancelar
cumplidamente el valor del servicio, atenta contra el principio de solidaridad
y la sostenibilidad financiera del sistema, y por lo tanto, la facultad
otorgada a las empresas de suspender la prestación del mismo cuando los
usuarios no pagan, es constitucional. No obstante, esa facultad tiene límites
que provienen directamente de la Constitución y sus mandatos dirigidos a “promover
la igualdad real y efectiva mediante la adopción de medidas a favor de grupos
marginados o discriminados, a proteger especialmente a las personas que por su
condición económica, física o mental se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta, así como el mejoramiento de la calidad de vida de las
personas de menores ingresos”[13].
8.3 En ese sentido,
estimó que las empresas no pueden hacer uso de la facultad de suspensión si con
ello: (i) vulneran los derechos al debido proceso, de defensa, de contradicción
y de confianza legítima de los usuarios, (ii) se ven afectados derechos
fundamentales de personas que deben recibir una especial protección
constitucional, (iii) se produce en bienes especialmente protegidos, tales como
hospitales, colegios, cárceles, entre otros, y (iv) se alteran gravemente las
condiciones de vida de toda una comunidad. Según la Corte, suspender el
servicio en estos casos, iría en contra del principio de igualdad, y
desconocería que “[l]os usuarios de los servicios públicos son personas, no
un recurso del cual se puede periódicamente extraer una suma de dinero”. En
consecuencia, las normas demandadas fueron declaradas exequibles “en el
entendido de que se respetarán los derechos de los usuarios”[14].
9. Lo dispuesto en
la sentencia C-150 de 2003, aplica para todos los servicios públicos
domiciliarios regulados por la ley 142 de 1994, pero específicamente, respecto
de la prestación del servicio de acueducto, existe un amplio desarrollo
jurisprudencial, dado precisamente, por la importancia que tiene el agua en la
garantía de la vida, la salud y la dignidad humana.
10. Pues bien, partiendo
de lo dispuesto en el fallo recién reseñado, las Salas de revisión de tutelas,
sistematizaron unos requisitos específicos de procedencia de la acción de
tutela para la protección del derecho humano al agua, que fueron compilados en
la sentencia T-546 de 2009.
Ésta señaló que, en primer lugar es necesario que el agua esté destinada al
consumo humano y a la satisfacción de las necesidades básicas de las personas,
pues de lo contrario no se trataría del agua como un derecho fundamental, sino
en otra de sus facetas. Adicionalmente, los accionantes deben demostrar: (i)
que la falta de agua potable afecta otros derechos fundamentales como la vida o
la salud, (ii) que en el bien inmueble en el que habitan vive por lo menos una
persona en condición de vulnerabilidad que debe recibir especial protección
constitucional, y (iii) que la falta de pago de las facturas del servicio se
dio por causas involuntarias e insuperables.
11. Cabe aclarar,
respecto del tercer punto, que la sentencia T-717 de 2010 creó una presunción a
favor de las personas clasificadas en el nivel 1 del Sisben, según la cual el
hecho de haber sido incluido en esa categoría, demuestra su escaso nivel de
recursos económicos, y en esta medida, no es necesario que se prueben las
razones del incumplimiento. Sin embargo, esta presunción se ha aplicado en
general, cuando de los hechos y pruebas recaudados en el expediente, se
desprende sin dudas, la falta de ingresos, y no únicamente si la familia está
clasificada en el nivel I del Sisben, pues puede ocurrir que existan personas
clasificadas en niveles más altos, y que no cuenten con recursos.
11.1 Precisamente,
este fue uno de los casos estudiados en la sentencia T-089 de 2012, en el que dos
personas de la tercera edad que tenían un hijo en condición de discapacidad y
se sostenían de lo que devengaban como recicladores, pero estaban clasificadas
en el nivel III del Sisben, solicitaron el amparo constitucional de su derecho
fundamental al agua, pues les había sido suspendido el servicio por mora en el
pago de las facturas. La Sala Cuarta de revisión señaló que pese a que en
principio los actores no podrían entrar dentro de la presunción creada en la
sentencia T-717 de 2010, resultaba evidente su precaria situación económica, y
en consecuencia no era proporcional, exigirles una prueba adicional para demostrar
que el incumplimiento en el pago de las facturas del servicio se dio por causas
involuntarias e insuperables. Además, la metodología del Sisben cambió, y
actualmente no existen niveles, sino que se otorga un puntaje determinado a
cada persona, por lo tanto, la presunción debe aplicarse de acuerdo a las
características vigentes del sistema, y a las condiciones en las que se
desarrolla cada caso en concreto.
12. En suma, la
protección del derecho al agua y el desarrollo de su contenido han sido
precisados por la jurisprudencia de esta Corporación, que atendiendo a los
estándares internacionales vigentes y especialmente de la Observación General
No. 15 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones
Unidas, ha señalado que el derecho al agua comprende la suficiencia,
salubridad, aceptabilidad, accesibilidad y asequibilidad para los usos
domésticos del líquido. Así mismo, partiendo de lo dispuesto en la sentencia
C-150 de 2003 sobre los límites a la facultad de suspensión del servicio otorgada
a las empresas prestadoras en la ley 142 de 1994, estableció que para poder
acceder al amparo del derecho mediante una acción de tutela, es necesario que
el agua que se reclama esté destinada al consumo humano, y demostrar que (i)
con la ausencia del líquido se afectan otros derechos fundamentales como la
vida y la dignidad humana, (ii) en el inmueble vive por lo menos una persona
que debe recibir especial protección constitucional, y (iii) que la mora en el
pago de las facturas se produjo por causas involuntarias e insuperables.
Protección del
derecho al agua cuando los accionantes se han reconectado ilegalmente al
servicio público de acueducto. Reiteración de jurisprudencia.
13. A partir del
reconocimiento del acceso al agua como un derecho fundamental autónomo, la
Corte ha estudiado diversos escenarios de vulneración del mismo, uno de los cuales se
presenta cuando las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios
suspenden el suministro de agua potable a los usuarios por mora en el pago de
dos o más facturas, y éstos deciden reconectarse ilegalmente.
14. Pues bien, comprobados
los requisitos de procedencia señalados en el apartado anterior, y frente a la contingencia
de una conexión ilegal realizada por los actores, en un primer momento, la
Corte consideró que esa conducta impedía la procedencia de la acción de amparo,
pues los jueces constitucionales no podían avalar acciones ilegales. Precisamente,
la sentencia T-546 de 2009,
resolvió un caso con esa particularidad, y manifestó:
“La Corte, si bien comprende la apremiante necesidad que debió
haber sentido [la accionante], al verse privada del líquido vital y posiblemente
sin dinero para satisfacer las deudas que había contraído con la empresa, no
entiende la razón por la cual interpuso concomitantemente una acción de tutela.
Ambas vías –la de hecho y la judicial- no pueden ejercerse concomitantemente,
porque la prosperidad de la tutela depende en esencia de que la persona esté
legitimada para reclamar por la violación o la amenaza a sus derechos
fundamentales. Pero una persona que por vías ilegales pretende apropiarse de
servicios públicos, no está legitimada para recibir la protección del juez
constitucional.”
14.1 Para reforzar
sus argumentos, la providencia señaló que estaba siguiendo lo resuelto en la
sentencia T-432 de 1992, sobre la
protección de derechos frente a actuaciones ilegales de los actores,
específicamente, citó el siguiente párrafo: “un sujeto
al reclamar legalidad en el obrar de algunos, debe hacerlo sólo sobre la base
de que su conducta es legal (…) como uno no puede mejorar su condición con sus
propios delitos, o lo hecho ilícitamente no impone obligaciones, o a quien mal
usa de su poder, se le priva de él, resulta indudable lo siguiente: No se puede
otorgar el servicio de acueducto transgrediendo los procedimientos
preestablecidos para su obtención. Una acción ilícita como es la de hacer
instalaciones a la tubería central de agua potable sin autorización, no obliga
a que se consideren las aspiraciones de quién las realiza.” En consecuencia, aunque estimó que la
empresa demandada si había vulnerado los derechos fundamentales de la
accionante y su familia al agua y a una vida en condiciones dignas, decidió
negar el amparo, por la conexión ilegal que habían realizado y porque para el
momento en que se profirió el fallo, estaban recibiendo el servicio gracias a
la acometida fraudulenta.
15. Posteriormente,
esa postura fue matizada, y existen varios precedentes en los que pese a que
quien interpuso la acción de tutela había realizado una conexión ilegal al
sistema de acueducto, la Corte resolvió conceder el amparo de sus derechos. Así
sucedió, por ejemplo, en la sentencia T-717 de 2010, proferida
también por la Sala Primera de revisión, en la que la Corte manifestó que: “en ciertas circunstancias, el bien que se protege con la acometida
irregular, y especialmente el contexto en el cual se protege, son dos factores
lo suficientemente significativos como para que la consecuencia de un
desabastecimiento de agua potable no sea aceptable.”
En esa oportunidad,
sostuvo que en general, este tipo de casos se desarrollan en contextos
verdaderamente apremiantes parta los accionantes, quienes además se encuentran
en estado de vulnerabilidad. También dijo que ante la afectación de derechos de
menores de edad, adultos mayores, o personas en condición de discapacidad, no
resulta proporcional privarlos del derecho al agua, más aun teniendo en cuenta
que, en la mayoría de los casos no tienen ninguna incidencia en la mora del
pago de las facturas, ni en las vías de hecho que realizan quienes se hacen
cargo de ellos.
16. Atendiendo a
esas razones, esta Sala de Revisión ha amparado el derecho fundamental al agua
incluso si los accionantes se habían reconectado ilegalmente al servicio, luego
de comprobar que los casos cumplían los requisitos de procedencia específicos
y, evidenciada la vulneración de derechos fundamentales de personas en estado
de vulnerabilidad. Las sentencias T-928 de 2011, T-242 de 23013 y T-348 de 2013
son una muestra de ello.
17. Por otra parte,
en cuanto a la sentencia T-242 de 1992, citada en todos los casos que han
resuelto no tutelar los derechos de los accionantes por la conexión ilegal
efectuada al sistema de abastecimiento de agua potable, esta Sala considera que
no se trata de un precedente aplicable a este tipo de situaciones, pues si bien
resolvió un caso en el que las accionantes estaban recibiendo agua en sus
hogares gracias a una acometida ilegal, los hechos son diferentes a las
situaciones que ahora suelen ocupar a la Corte. En esa oportunidad, no existía
un sistema de abastecimiento suficiente para proveer de agua potable a la
población del barrio en el que habitaban las accionantes, y por ello muchas
personas se habían conectado al tubo madre para obtener el líquido, ante esa
situación la empresa prestadora instaló dos puntos específicos para el
suministro del líquido, y en vez de utilizarlos, las peticionarias pretendían
que la Corte avalara la vía de hecho cometida y seguir obteniendo el agua por
medio de la acometida ilegal realizada. Además, estaba comprobado que debido a
esas conexiones ilegales, se estaba afectado el abastecimiento de agua en la
parte baja del barrio.
En los casos que
ahora revisa la Corte, los accionantes pretenden recibir el servicio legalmente
mediante el sistema de abastecimiento que tienen en sus hogares, también buscan
la posibilidad de suscribir acuerdos de pago que no comprometan su mínimo vital,
y generalmente, no existe afectación de derechos de terceros, más allá del
fraude al sistema en abstracto. Por estas razones, la Sala Novena de revisión
estima que la sentencia T-242 de 1992, no es un precedente aplicable a estas
situaciones,
pues aunque existen algunos puntos en común, los hechos de ese caso son
diferentes a los que ahora revisa la Corte.
18. No obstante lo anterior, esta es una cuestión que debe
ser analizada conforme a las particularidades de cada caso concreto, y en este
sentido no es posible afirmar que existe una regla exclusiva para resolver los
casos de reconexión ilegal al servicio. Así, además de las dos posturas recién
expuestas, otros fallos han tomado decisiones intermedias.
18.1 Por ejemplo, en la sentencia T-749 de 2012 la Corte estudió un
caso en el que el accionante contaba con 64 años de edad, sus ingresos
provenían de su trabajo ocasional como vendedor de Bon Ice, estaba
clasificado en el nivel II del Sisben y padecía hipertensión arterial. El
señor había dejado de pagar consecutivamente por el servicio de acueducto y su
deuda ascendía a $2.250.802, pero además había realizado conexiones ilegales, y
al parecer, también había acudido a medios violentos para impedir la suspensión
del mismo. Ante esta situación, la Sala Primera de revisión estimó que no era
procedente conceder el amparo solicitado por el accionante, pese a la situación
de vulnerabilidad en la que se encontraba.
Afirmó que las acciones de hecho denunciadas por la empresa
demandada “tienen un impacto relevante para efectos de resolver el fondo de
la cuestión planteada en esta tutela. Los indicios que se tienen sobre las
actuaciones de violencia desplegadas por el señor Alberto de Jesús Quintero,
conducen a esta Sala a declarar que el actor actuó en contra de sus propias
garantías constitucionales, en el entendido de que en vez de preocuparse por
restablecer la comunicación con la administración, definir el pago de la deuda
y la consecuente reactivación del servicio, prefirió la vía de la amenaza y la
fuerza.” Sin embargo, la Corte no se limitó a negar el amparo, sino que le
ordenó a la empresa brindar al actor medios alternativos para garantizarle un
mínimo suministro de agua potable y, llegar a un acuerdo de pago con éste para,
una vez firmado, restablecer la prestación del servicio.
18.2 En sentido similar, se pronunció esta Sala en
la sentencia T-242 de 2013,
en la que una de las accionantes (i) tenía 73 años de edad, (ii) se había
atrasado en el pago de varias facturas del servicio de acueducto, y (iii) se
había reconectado constantemente de forma ilegal al servicio, perjudicando a sus
vecinos, quienes denunciaron fallas en la presión del líquido en sus hogares y
filtraciones de agua, así como desperdicio y mal uso del mismo por parte de la
actora. La Corte estimó que aunque no era posible acceder a las pretensiones de
la demanda, en el sentido de ordenar de inmediato la conexión total del
servicio, teniendo en cuenta la situación de vulnerabilidad propia de una
persona de la tercera edad, y la presencia de una menor de edad, debía tomar
una decisión que ponderara las actuaciones ilegales de la accionante con los
derechos fundamentales de su nieta, “pues la
jurisprudencia constitucional, ha señalado que cuando se encuentran de por
medio los derechos fundamentales de menores de edad, el juez constitucional
debe ser especialmente cuidadoso y garantista de los mismos.” Por lo tanto, ordenó a la empresa reconectar el
servicio público de acueducto en la vivienda de la actora mediante la
instalación de un reductor de flujo que garantice por lo menos 50 litros de
agua por persona al día, mientras se adelantaban los trámites necesarios ante
Intercobros o la demandada, para llegar a un acuerdo de pago o a un sistema de
financiación, a partir del cual no se afectara su mínimo vital, y lograra
saldar la deuda.
19. Resumiendo, en
los casos que existe una conexión ilegal al sistema de abastecimiento de agua
potable realizada por los actores, la Corte ha establecido que no puede pasar
por alto esa conducta, y ha adoptado diferentes tipos de decisiones. Por una
parte, las primeras veces que estudió ese escenario estimó que esa situación le
impedía amparar los derechos invocados y resolvió negar el amparo. Esa posición
evolucionó, y atendiendo a las especiales condiciones de vulnerabilidad, y el
contexto propio de cada caso, ha considerado procedente conceder la protección
de los derechos reclamados, cuando con ello se afectan las condiciones de vida
de personas que deben recibir una especial protección constitucional.
Finalmente, cuando ha evidenciado situaciones de (i) violencia para impedir la
suspensión del servicio, y (ii) abuso del derecho que se refleja en la afectación
cierta de derechos de terceros, ha modulado sus posturas, dictando fallos que sin
perjuicio de las consecuencias de las vías de hecho usadas, propenden por la
superación de la falta de agua potable para los actores.
20. Con base en las
anteriores consideraciones, la Sala pasará a analizar el caso concreto.
3. Análisis del
caso concreto.
-
Presentación del caso.
21. La señora
Sandra Patricia Cano Hernández interpuso acción de tutela porque Ingeniería
Total E.S.P. suspendió el servicio de agua potable en su hogar desde hace 8
meses, a causa de la mora en el pago de varias facturas. Manifestó ser
analfabeta y vivir en una casa de uno de sus tíos con sus dos hijos menores de
edad, sus dos padres, quienes se encuentran en un delicado estado de salud y,
con su compañero permanente. Afirmó que sus ingresos provienen del trabajo de
su hijo mayor y compañero como recolectores de café y de las cuotas
alimentarias que aportan los padres de los niños. Actualmente, se abastece de agua
pagándole $10.000 a un vecino por un poco del líquido.
La empresa
accionada argumentó que no ha vulnerado ningún derecho fundamental de la
accionante, porque la facultad de suspender el servicio cuando los usuarios
dejan de pagar el servicio está contemplada en la ley 142 de 1994, así mismo,
sostuvo que la señora Cano ha realizado consumos “suntuarios” del líquido y se
conectó ilegalmente a la red de acueducto, situación que según la sentencia
T-546 de 2009, hace improcedente la acción de tutela.
En primera
instancia el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Andes, luego de practicar
varias pruebas de oficio para conocer más sobre la situación de la actora y su
familia, resolvió conceder el amparo de sus derechos al consumo de agua
potable, a la vida en condiciones dignas y a la salud, y ordenó a la empresa
suministrar 50 litros de agua por persona al día, y la realización de un
acuerdo de pago que tenga en cuenta la capacidad económica de la señora Cano
Hernández. En segunda instancia, el Juzgado Civil del Circuito de Andes decidió
revocar la sentencia del a quo, y en su lugar negó el amparo, por la conexión
ilegal al sistema y, porque la accionante demostró tener capacidad económica ya
que actualmente paga $10.000 por el agua que le facilita un vecino.
- Análisis
de procedencia formal.
22. En primer
lugar, la acción de tutela interpuesta por la señora Sandra Cano Hernández
cumple con el requisito de inmediatez. Según los hechos probados, la actora
dejó transcurrir 8 meses desde que le fue suspendido el servicio de acueducto
en su hogar hasta que interpuso la acción, sin embargo, la ausencia de agua
actualmente continúa y afecta sus derechos fundamentales a la vida y la
dignidad humana. La Sala recuerda que existen algunas situaciones
específicas en las que la Corte Constitucional ha establecido que no obstante
haber transcurrido un lapso considerable entre la vulneración de los derechos y
la interposición de la acción de tutela, la misma es procedente. Una de estas excepciones se
configura cuando se constata que la vulneración de los derechos
fundamentales es permanente, para la Corte “esto significa que no es
procedente alegar inmediatez cuando el desconocimiento de un derecho constitucional
se ha prolongado en el tiempo y no se ha dado el cumplimiento de tal derecho”.
Por otra parte,
cumple también con el requisito de subsidiariedad, porque la acción de tutela es
el único mecanismo con el que cuenta la señora Cano Hernández para obtener el
amparo inmediato de los derechos fundamentales invocados. Finalmente, el agua
que reclama la accionante es para satisfacer las necesidades básicas propias y
de su familia, tal como lo comprobó el Juez de Primera instancia en la
inspección judicial
que realizó a la vivienda que habitan, inmueble que se encontraba en un regular
estado de salubridad, y sin agua potable para cocinar, asearse, saciar la sed y
demás usos domésticos.
23. A su turno, la
acción de tutela cumple con los requisitos específicos para la protección del
derecho fundamental al agua, porque (i) con la ausencia del líquido se están
viendo afectados sus derechos a la vida, a la dignidad y a la salubridad de la
actora y su familia, toda vez que solo cuentan con una cantidad muy reducida
del mismo que les proporciona un vecino, y tienen dificultades para asearse y
mantener en buenas condiciones su hogar; (ii) está probada la presencia de
personas en condición de vulnerabilidad, pues la señora Cano Hernández vive con
sus padres que son personas de la tercera edad y tienen un delicado estado de
salud, así como sus dos hijos, de 11 y 16 años respectivamente, todos ellos
deben recibir una especial protección constitucional, de acuerdo con los
artículos 13,
43, 44 y 46 de la Constitución de
1991; finalmente (iii) se demostró que el incumplimiento en el pago de las
facturas se produjo por causas involuntarias e insuperables, porque la
accionante y su familia son personas de escasos recursos económicos, viven en
una casa de estrato 1 y se sostienen con menos de un salario mínimo mensual.
24. Superado este
primer análisis de procedencia, a continuación, la Sala resolverá el problema
jurídico planteado para el caso.
- Sobre
el fondo del asunto.
25. La Sala debe determinar si en esta oportunidad Ingeniería
Total S.A. E.S.P. vulneró los derechos fundamentales de la señora Cano
Hernández al agua, a la vida y la dignidad humana por suspender el servicio de
acueducto debido a la mora en el pago de varias facturas, teniendo en cuenta
que la accionante realizó una conexión fraudulenta al sistema de
abastecimiento.
26. Pues bien, en cuanto a la vulneración de derechos
fundamentales, tal como lo mencionó previamente, la Sala encuentra que en este
caso en efecto los invocados, están siendo afectados por la falta de suministro
de agua potable en el lugar que habitan. Por otra parte, en cuanto a la conexión
ilegal realizada, debe tenerse en cuenta lo señalado en los numerales tales 13
a 19 de la parte considerativa de esta sentencia, que dan cuenta de las
diferentes posturas de esta Corte ante ese escenario.
26.1 Por un lado, existe el precedente de la sentencia T-546
de 2009 en la que la Sala primera de revisión no concedió el amparo de
una familia que se había reconectado ilegalmente al servicio, porque habían
utilizado una vía de hecho y para el momento en que se emitió el fallo, se
encontraban recibiendo agua potable gracias a esa conexión. Por otro, se
advirtió que esto no puede interpretarse como una regla absoluta, ya que no se
puede aplicar automáticamente a todos los casos en que exista reconexión ilegal, por el contrario,
teniendo en cuenta que la situación fáctica analizada en dicha oportunidad
difiere en aspectos relevantes del caso que aquí se analiza, esta Sala acogerá
el precedente de las sentencias T-717 de 2010,
T-928 de 2011,
T-242 de 23013
y T-348 de 2013,
en las que la actuación ilegal realizada por los accionantes, en momentos de
urgencia y premura, no impidió a la Corte proteger los derechos fundamentales
de personas en condición de vulnerabilidad.
27. Por lo tanto, teniendo en cuenta las reglas
expuestas en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala concederá el
amparo solicitado en la presente acción de tutela, pues de lo contrario, los
hijos de la accionante, así como sus padres, verían seriamente afectados sus
derechos a una vida en condiciones dignas, a una vivienda digna, a la
alimentación, a la educación e incluso, eventualmente verían amenazado su
derecho a la salud. Adicionalmente, es necesario resaltar que la accionante y
su familia se encuentran en una situación de vulnerabilidad importante, pues
sus ingresos no alcanzan a ser un salario mínimo legal vigente, y aun así, la
señora Cano Hernández ha abonado en varias ocasiones a la deuda que mantiene
con la demandada,
demostrando su voluntad de superar las vías de hecho que realizó en el pasado.
También quedó claro que actualmente, la accionante obtiene el agua para
satisfacer sus necesidades básicas, a partir del agua que le suministra un
vecino, que le cobra $10.000 semanales, es decir, que sus hijos y padres no cuentan con la posibilidad efectiva de disfrutar siquiera de cantidades
mínimas de agua potable.
28. La Sala considera que la acción de tutela instaurada por Sandra
Patricia Cano Hernández mediante la que pretende la reconexión del servicio de
acueducto en su hogar, es procedente porque: (i) el agua está destinada al
consumo humano; (ii) las personas afectadas por la medida de suspensión son
sujetos de especial protección constitucional quienes están viendo amenazados
derechos fundamentales como la vida, la salud, la vida en condiciones dignas y
el derecho al acceso al agua potable; (iii) el usuario del servicio se
encuentra en una precaria situación económica que le impide el pago inmediato
de la obligación contraída, (iv) actualmente no se encuentra recibiendo el
líquido vital, (v) no abusó del derecho ni realizó acciones violentas para
impedir la suspensión del servicio y (vi) ha demostrado su voluntad para llegar
a un acuerdo de pago con la empresa y saldar su deuda. La verificación de estos
requisitos, constituye “una fórmula que por un lado salvaguarda los derechos
fundamentales y por el otro, mantiene la viabilidad financiera de las empresas
de servicios públicos domiciliarios, recordando que, tal como se dejó expuesto
en la parte considerativa de esta sentencia el cobro que realizan estas
empresas por los servicios y las eventuales suspensiones de éstos por
incumplimiento en el pago, tienen pleno respaldo constitucional.”
29. Sin embargo, antes de explicar la decisión, la Sala considera necesario
realizar unas precisiones sobre los argumentos expuestos por Ingeniería Total
S.A. E.S.P., y los jueces de instancia.
29.1 En primer lugar, llama la atención de la Sala que
la empresa demandada afirme que “al hacer una revisión del comportamiento de
los consumos históricos de esta vivienda, en los últimos seis meses facturados,
encontramos que su mayoría se ubican en el rango de consumos suntuarios,
lo que denota no solo un mal uso del servicio de acueducto, sino que el cobro de
este rango (que por norma es el de mayor castigo en la estructuración
tarifaria) es más costoso y no es objeto de aplicación del subsidio, el cual
solo cubre el consumo básico que es de 0 a 23 m3.” Revisadas las facturas
de venta aportadas por la demandada, se encuentra que el consumo de la
accionante no supera los 45 m3. Sobre el particular, la Sala le recuerda a
Ingeniería Total S.A. E.S.P., que los subsidios que se brindan a algunos
sectores de la población, no determinan la cantidad de agua que ésta debe
consumir, se trata de una ayuda basada en el principio de solidaridad, y la
pretensión de universalidad que, a partir de los fines sociales del Estado,
permiten que las personas de menos recursos económicos puedan acceder a los
servicios públicos domiciliarios. En esta medida, el consumo superior a ese
mínimo subsidiado, no demuestra por sí mismo un “consumo suntuario” de
parte de los usuarios, más aún, cuando la accionante vive con 5 personas más.
29.2 En segundo lugar, la Sala aprovecha esta oportunidad para señalar,
categóricamente que no existe una regla jurisprudencial consolidada que impida
la procedencia de la acción de tutela siempre que los usuarios hayan realizado
una conexión ilegal al servicio, como lo argumentó el Juez de segunda instancia
en este proceso. De acuerdo a las consideraciones hechas en la parte motiva de
esta providencia, lo dispuesto en la sentencia T-546 de 2009 no puede
interpretarse como una regla absoluta, sino que los casos deben ser resueltos
de acuerdo con sus particularidades, y teniendo en cuenta que, existen también
pronunciamientos de esta Corte que han protegido los derechos fundamentales de
los actores, pese a las vías de hecho que habían realizado.
29.3 Por último, quiere la Sala resaltar la labor del Juez Primero
Promiscuo Municipal de Andes-Antioquia, Rodrigo Bustamante Mora, quien desplegó
acertadamente las amplias facultades con las que cuenta el juez de tutela, y
ordenó de oficio varias pruebas que resultaron imprescindibles para la
resolución del caso concreto, como la ampliación de los hechos a través de la
declaración de la señora Sandra Patricia Cano Hernández, y la inspección
judicial realizada en su vivienda. Esto, sumado a la perspectiva garantista que
asumió frente a la vulneración de derechos fundamentales de personas en
condición de vulnerabilidad, son aspectos sumamente importantes para la
correcta impartición de justicia, y la protección reforzada que deben recibir
los niños y las personas de la tercera edad.
- Decisión que se adopta.
30. Sobre las órdenes a impartir, la Sala observa que
en casos similares al que en esta ocasión estudia, la
Corte ha señalado que la reconexión del servicio de agua “debe estar
condicionada a la realización de todas las gestiones necesarias para suscribir
acuerdos de pago a fin cumplir con la obligación contraída con la empresa de
servicios públicos.”, porque “los
acuerdos de pago cumplen importantes objetivos de orden constitucional:
protegen los derechos fundamentales que se encuentran en peligro, en tanto
permiten que la deuda que se haya causado por ese concepto se pague
progresivamente; garantizan que la población vulnerable tenga acceso al
suministro de los servicios públicos esenciales y; tienen en cuenta los
intereses de las empresas prestadoras de los servicios.” Dichos acuerdos, en
todo caso, deben tener plazos amplios y cuotas flexibles, que se adapten a la
capacidad de pago de los usuarios, pues de lo contrario, difícilmente podrían
ponerse al día con la empresa.
31. Con base en lo anterior, y teniendo en cuenta los
estándares internacionales fijados en esta materia según los cuales, para
satisfacer las necesidades básicas de bebida, alimentación o preparación de
alimentos, la limpieza y el saneamiento de las personas, es necesario contar
por lo menos con “50 litros [de agua] por persona al día”, esta
Corporación ha considerado, ante la imposibilidad de sufragar los periodos de
facturación adeudados, que “la empresa de servicios públicos puede suspender
la forma de prestar el servicio de acueducto, y pasar a suministrarle al
usuario cantidades mínimas de agua potable a los sujetos de especial protección
constitucional, que satisfagan sus necesidades básicas y le garanticen una vida
verdaderamente digna y humana.”
32. La Sala encuentra que Ingeniería Total S.A. E.S.P vulneró
los derechos fundamentales de la señora Sandra Patricia Cano Hernández y de su
familia, al haber suspendido de manera definitiva el suministro del servicio de
agua potable en el inmueble en el que habitan. Por lo tanto, revocará la
sentencia de segunda instancia que negó el amparo solicitado y dejará en firme
la sentencia del a quo, teniendo en cuenta que siguió las pautas creadas
por esta Corporación para la resolución de este tipo de controversias, y ordenó
a la empresa demandada (i) reconectar el servicio público domiciliario de
acueducto en el inmueble en el que reside la accionante, ubicado en Andes –
Antioquia, (ii) la realización de un acuerdo de pago con la actora, a través
del cual, pueda responder por su obligación contractual, y (iii) le indicó que
debe abstenerse de suspender por completo el suministro de agua potable a la
accionante, pasando a suministrar por lo menos 50 litros de agua por persona al
día, si la señora Cano Hernández demuestra que no puede cumplir con sus
obligaciones económicas, y hasta que se normalice el servicio luego del
cumplimiento del acuerdo de pago.
33. Adicionalmente, la Sala le advertirá a Ingeniería
Total, que bajo ninguna circunstancia, incluyendo el incumplimiento del pago de
la cantidad mínima de agua ordenada por el Juez de Primera instancia, podrá
suspender completamente el suministro de agua potable a la accionante, de
acuerdo con las consideraciones expuestas en la presente sentencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la
sentencia proferida por el Juzgado Civil del Circuito de Andes- Antioquia, en
segunda instancia y, CONFIRMAR la sentencia emitida por el Juzgado
Primero Promiscuo Municipal de Andes Antioquia en primera instancia, que CONCEDIÓ
el amparo solicitado por Sandra Patricia Cano Hernández, para proteger sus
derechos y los de su familia al acceso al agua potable, a la vida, la salud, a
la integridad física, a una vida en condiciones dignas y, los derechos de los
niños.
Segundo.- ADVERTIR a Ingeniería Total S.A. E.S.P., que bajo ninguna circunstancia, incluyendo el incumplimiento del pago de la
cantidad mínima de agua ordenada por el Juez de Primera instancia, podrá
suspender completamente el suministro de agua potable a la accionante, de
acuerdo con las consideraciones expuestas en la presente sentencia. Así mismo,
le recuerda que es su deber llegar a un acuerdo de pago con la señora Sandra
Patricia Cano Hernández, que no afecte su mínimo vital y cuente con cuotas
flexibles, de manera que le permita saldar la deuda con la empresa, tal como lo
ordenó el Juez de Primera instancia.
Tercero.- ORDENAR a la Personería Municipal de Andes
- Antioquia y a la Defensoría del Pueblo Regional Antioquia prestar a la
peticionaria toda la colaboración y asesoría que la protección de sus derechos
fundamentales requiera.
Cuarto.- LÍBRENSE por Secretaría General las comunicaciones previstas
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN
Magistrada (E)
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
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