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 Sentencia Consejo de Estado 1234 de 2015
  
 
76001-23-31-000-2007-01234-01

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 760012331000200701234-01

AUTORIDADES DEPARTAMENTALES

Actor: EMPRESAS MUNICIPALES DE CARTAGO S.A. E.S.P.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia de 17 de julio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

1.LA DEMANDA

1.1.Pretensiones

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la sociedad Empresas Municipales S.A. E.S.P. de Cartago solicitó la nulidad de los siguientes actos  administrativos: factura No. 246208 de 8 de noviembre de 2006 por valor de $2.932´138.744, factura que reemplazó la factura No. 47184 que liquidó el mismo valor, la Resolución DF0099 de 25 de noviembre de 2005,  la Resolución DF00147 de 25 de agosto de 2006, y la Resolución No. 0400-0221 de 20 de abril de 2007, expedidas por la Corporación  Autónoma Regional del Valle del Cauca.

Como restablecimiento del derecho pide la parte actora que le sea reintegrada la suma de $2.932´138.744 en el evento de haber sido cancelados a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca por concepto de la tasa retributiva correspondiente, junto con los intereses moratorios a la tasa máxima legal autorizada por la Superintendencia Financiera, sobre el valor pagado hasta que se haga el reintegro solicitado, así como la indexación del monto efectivamente pagado por las Empresas Municipales de Cartago desde la fecha de la realización del pago hasta la fecha del reintegro.

Hechos

De acuerdo con el texto de la demanda, se pueden resumir en los siguientes:

La Ley 99 consagró en su artículo 42 las tasas retributivas y compensatorias por la utilización directa de la atmosfera, del agua y del suelo. Esta tasa retributiva se reglamentó por el Decreto 901 de 1997 que reguló la utilización directa e indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales y estableció la tarifa de su utilización. El artículo 14 de dicho Decreto estableció como sujeto pasivo de la tasa a todos los usuarios que realizan los vertimientos puntuales, al tiempo que estableció que cuando el usuario vierte a una red de alcantarillado, la autoridad ambiental cobrará la tasa a la entidad que presta dicho servicio.

El mismo decreto dispuso en su artículo 20 la forma de cobro de las tasas retributivas, para lo que indicó que las autoridades competentes cobrarían la tasa mensualmente mediante factura de cobro, procedimiento indicado en el artículo 12 del mencionado decreto, con el cual se hace el cálculo del monto mensual a cobrar por concepto de tasa retributiva.

A pesar de existir un claro mandato normativo, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, cobró el valor de la tasa retributiva en forma semestral y emitió el cobro después de transcurridos más de seis meses de causar los valores del tributo.

En la factura de venta 246208 de 8 de noviembre de 2006, proferida por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca se liquidó lo correspondiente al periodo 2001–2002 por medio de la cual se cobró la tasa retributiva semestralmente, cuando el Decreto 901 de 1997 ordena que se ese cobro se haga de forma mensual.

La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca está cobrando en forma semestral el valor de la tasa retributiva, cuando expresamente el Decreto 901 de 1997 ordena que el valor de la tasa retributiva se cobre en forma mensual, la C.V.C. emitió la factura cuando ya habían transcurrido más de seis meses de los periodos que cobra.

Según el artículo 14 del Decreto 901 de 1997 los sujetos pasivos de la tasa son todos los usuarios que realicen vertimientos puntuales, pero cuando el usuario vierte a una red de alcantarillado, la autoridad ambiental cobrará la tasa a la entidad prestadora del servicio, de forma, que quien paga realmente la tasa es el usuario, pues el realizar los vertimientos a una red de alcantarillado que presta el servicio, no implica la modificación del sujeto pasivo, y la constitución de dicha empresa como recaudadora de la tasa, es decir, como intermediador entre la autoridad ambiental y el usuario.

Las tasas ambientales dentro de las que se encuentra la tasa retributiva, forma parte de la tarifa que se le cobra al usuario, y es un elemento para el cálculo del costo medio operacional, razón por la cual es válido afirmar que la tasa retributiva debe ser asumida por la empresa de servicios públicos.

El pago de la tasa retributiva está a cargo del usuario, motivo por el cual la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico reguló el régimen tarifario del servicio de alcantarillado, incluyó dentro de los elementos para el cálculo del costo medio operacional las tasas ambientales, en concordancia con la Ley 142 de 1994.

El artículo 150 de la Ley 142 de 1994, determinó claramente, que al cabo de cinco meses de haber entregado las facturas, las empresas no podrían cobrar los servicios que no fueron facturados en su oportunidad.

Cuando la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca emitió la factura 246208 de 8 de noviembre de 2006, liquidó la tasa retributiva supuestamente originada hacía más de un año, lo que impidió que la empresa prestadora del servicio de alcantarillado trasladara el costo de la tasa retributiva al usuario, al haber transcurrido más de cinco meses desde la entrega de la factura del servicio de alcantarillado de los periodos cobrados.

No es posible para la sociedad Empresas Municipales de Cartago cobrar a sus usuarios la tasa retributiva, al pasar más de cinco meses desde la facturación del cobro del servicio de alcantarillado correspondiente al 2001-2002.

La factura de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, presentan dos errores, que la vician de nulidad, como lo son la inapropiada facturación semestral de la tasa, cuando debe hacerse de forma mensual y su emisión después de un periodo mayor a cinco meses, impidiendo trasladar el costo a los usuarios.

La empresa de servicios públicos reclamó en forma oportuna la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca el cobro ilegal de la tasa retributiva, ante la cual la autoridad ambiental se negó a reconocer sus defectos y errores cometidos con el cobro de la tasa, con lo que se causó un grave e injustificado perjuicio a la sociedad prestadora del servicio y se puso en riesgo su viabilidad y existencia.

Normas violadas y concepto de la violación

La actora invoca como normas vulneradas los artículos 2, 6, 29, 58, 87, 90, 123, 209, y 211 de la Constitución Política;  los artículos  59, 84, 85, 135, 154, y 156 del Código Contencioso Administrativo; la Ley 99 de 1993; la Ley 142 de 1994; la Ley 446 de 1998 y el Decreto Reglamentario 901 de 1997, sustentando el concepto de la violación de la siguiente forma:

La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca violó los artículos 12, 14 y 20 del Decreto 901 de 1997, porque el cobro de la tasa retributiva debe efectuarse en forma mensual para que el sujeto pasivo de la tasa osea el usuario pueda pagarla, en forma tal  que la empresa que presta el servicio público pueda cobrarla en forma mensual y oportunamente. La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca por el contrario, está cobrando la tasa retributiva en forma distinta a la mensual, pretendiendo que dicha tasa sea asumida en su integridad por las Empresas Municipales de Cartago, emitiendo la factura a más de seis meses de haberse causado el valor de la tasa.

Vulneró igualmente los artículos 3.2.1.1, 3.2.2.1, 3.2.2.2, 3.2.2.3, 3.2.2.4, 3.2.2.5, 3.2.2.6, 3.2.2.7 y 3.2.2.8 de la Resolución 151-2001, porque  en sus actos administrativos pretende que la tasa ambiental, tasa retributiva, sea asumida por la empresa prestadora del servicio público de alcantarillado, desconociendo que dicha tasa puede ser cobrada a los usuarios e incluida en la tarifa al momento de calcular el costo medio operacional.

También fue violado el artículo 150 de la Ley 142 de 1994, porque cuando emitió dichas facturas, lo hizo liquidando unos valores de tasa retributiva causados en un periodo mayor de 5 meses, impidiendo a la empresa prestadora del servicio público de alcantarillado, incluir a los usuarios el valor de la tasa retributiva, porque al transcurrir 5 meses de entregadas las facturas se consideran cobros inoportunos no facturados. La empresa de servicios públicos queda imposibilitada para cobrar la tasa retributiva a los usuarios, circunstancia que le ha informado a la autoridad ambiental sin que se modifique la irregularidad.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La parte demandada se opone a todas las pretensiones de la demanda, argumentando que las facturas de cobro expedidas por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca se realizaron conforme a las disposiciones legales que respaldan el concepto del pago de la tasa retributiva, como lo son los artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993, Decreto 901 de 1997 Acuerdo C.D. 46 de 19 de diciembre de 1997 y la Resolución D.G. 153 de 1998.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto 901 de 1997 cuando el usuario vierta a una red de alcantarillado, la autoridad ambiental cobrará la tasa únicamente a la entidad que presta dicho servicio, lectura de la cual se entiende que es EMCARTAGO S.A. E.S.P. el sujeto pasivo de la tasa retributiva, pues esta no se constituye en un impuesto, dado que tiene su origen en la utilización de los recursos naturales y no en la cancelación de los servicios públicos domiciliarios. En el presente caso, la tasa de vertimientos debe ser cancelada por quien utiliza el medio ambiente como receptor de desechos.

Los actos acusados no se encuentran encuadrados en ninguna de las causales contempladas en el artículo 84 del C.C.A., para así obtener la nulidad del acto, ninguna de las cuales se configura en el presente caso, puesto que no puede confundirse la falta de legalidad de un acto con la negativa a las peticiones del recuso, con el que se busca la revocación del mismo.

La demandada propuso las excepciones de cosa juzgada, inexistencia de identidad en el objeto de la vía administrativa y la jurisdiccional e indebida pretensión de la demanda.

SENTENCIA APELADA

Mediante sentencia de 17 de julio de 2009 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, denegó las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones:

El Tribunal de manera preliminar resolvió las excepciones propuestas en la contestación de la demanda considerando que la excepción de cosa juzgada planteada por la accionada no está llamada a prosperar, por cuanto al referirse a la decisión de 9 de febrero de 2007, proferida igualmente por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se indicó que en dicho fallo no se obtuvo un pronunciamiento de fondo, en el que se juzgara la legalidad de los actos, pues se inhibió ante la escogencia indebida de la acción, decisión que no hace tránsito a cosa juzgada.

En cuanto a la falta de identidad de la demanda con lo discutido en sede administrativa, concluyó  el a quo que el libelo de la demanda busca la nulidad del cobro de la tasa retributiva liquidada a cargo de las Empresas Municipales de Cartago, para lo cual debe hacer mención de lo discutido en los recursos ante la entidad y los motivos de inconformidad resultantes de ese ejercicio, para así obtener la declaración de nulidad de los actos acusados, sin que la exposición de motivos que se sostiene en ésta instancia pueda considerarse como violatoria del derecho de defensa de la accionada, pues el valor requerido y los argumentos que sirven de fundamento a las pretensiones guardan la concordancia necesaria para decir que fueron conocidos y atendidos por la accionada, de modo que no se incurre en vulneración al derecho de defensa.

Respecto de la excepción de “indebida pretensión de la demanda” no es de recibo, debido a que la misma enerva el fondo del asunto motivo por el cual es necesario entrar al análisis de lo planteado por las partes.

Se discute en este proceso la legalidad de los actos administrativos proferidos por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, por medio de los cuales se dejó en firme la factura No. 246208, con la cual se liquidó la tasa retributiva del año 2001-2002, a cargo de la sociedad EMCARTAGO S.A.  E.S.P.

El artículo 42 de la Ley 99 de 1.993 se refiere a las tasas retributivas, las cuales tienen por objeto, como su nombre lo indica, retribuir las consecuencias nocivas por la utilización directa o indirecta de la atmósfera, del agua y del suelo, por introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas.

La tasa retributiva es aquel dinero que cobra el Estado, de manera unilateral, a través de entidades descentralizadas, en este caso Corporación  Autónoma Regional del Valle del Cauca, por permitir a los usuarios arrojar sustancias contaminantes al ambiente, bien se trate de las aguas, el suelo o la atmósfera; dineros que son utilizados para reducir o resarcir el daño causado a la naturaleza. La Ley 99 de 1993 en los artículos 5 y 31, asigna competencia tanto al Ministerio del Medio Ambiente como a las corporaciones autónomas regionales para fijar las tasas.

Frente al sujeto pasivo de la tasa retributiva por vertimientos, encuentra la Sala, que de conformidad con lo establecido en el artículo 14 del Decreto 901 de 1997, son los responsables del vertimiento directo quienes responden por la cancelación de la tasa ante las autoridades, mientras que en el caso de existir un alcantarillado, que es utilizado por el usuario para verter los residuos, este pago no podrá ser trasladado a dicho usuario sino a quien presta ese servicio

Son las Corporaciones Autónomas Regionales, las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible y las Autoridades Ambientales de los grandes centros urbanos, las competentes para recaudar la aludida tasa, para lo cual, se tomará como base la declaración presentada semestralmente por el sujeto pasivo, la cual deberá estar sustentada con una caracterización representativa de sus vertimientos; la falta de la declaración dará lugar al cobro por parte de la autoridad competente con base en la información disponible, bien sea por muestreos anteriores o cálculos presuntivos basados en factores de contaminación relacionados con niveles de producción e insumos utilizados.

El Consejo Directivo de la Corporación Autónoma de Occidente, en uso de sus facultades, procedió a dictar el Acuerdo CD46 de 1997, con el que se promovieron metas de reducción para las cuencas del Cauca y del Pacífico previendo en el artículo primero los valores de deducción de la carga contaminante en el área de jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, al tiempo que en el artículo 13 [12] del Acuerdo CD-21 de 1995 dispone que le corresponde a la Subdirección Financiera facturar, cobrar y recaudar el producto de las contribuciones, tasa y sobretasas, derechos tarifas y multas por concepto de uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, y por medio del Acuerdo CD-18 de 12  de julio de 2002 se establece que para las cuentas que entren en mora, se cobrarán intereses moratorios, equivalentes al doble de la tasa de los intereses equivalentes al DTF promedio más seis(6) puntos por mes vencido, sin exceder el máximo fijado por la Superintendencia Bancaria, hoy Financiera.

Se afirma por parte de la demandante que la factura enjuiciada, es abiertamente ilegal pues contiene valores injustificados, ya que la facturación debió realizarse de manera mensual y no semestral como lo realizó la Corporación  Autónoma Regional del Valle del Cauca en la factura cuya nulidad se pretende, además alega que ella no es sujeto pasivo del cobro de dicha tasa por no tener la calidad de usuario, configurándose de esta manera una arbitrariedad por parte de la demandada.

En cuanto a su calidad de sujeto pasivo de la tasa, la actora está obligada al pago de la presente tasa por ser quien presta el servicio de alcantarillado para conducir los vertimientos hechos por los usuarios del su servicio, de lo que se entiende que no es posible trasladar el tributo a quienes hacen uso del servicio por ella ofrecido, pues es la responsable de conducir los elementos contaminantes, esto en atención del artículo 14 del Decreto 901 de 1997.

Respecto de la inconformidad de la sociedad actora en lo referente a la expedición por parte de la Corporación  Autónoma Regional del Valle del Cauca de la Factura No. 246208, de las pruebas obrantes en el proceso (fl. 65-68 c. ppal) se vislumbra que la sociedad EMCARTAGO S.A. E.S.P., no cumplió con la obligaciones previstas para ella dentro del acuerdo CD 46 DE 1997, el cual en su punto número 7 señala: "Que los usuarios que realicen vertimientos puntuales al agua y suelo, deberán presentar semestralmente a la CVC, una declaración sustentada con base al formulario de autodeclaración expedido por la Corporación a través de la Subdirección de Gestión Ambiental, en el cual se deberán incluir aspectos tales como, la identificación plena del usuario, el cuerpo de agua donde se realiza la captación y vertimiento, el sector o actividad desarrollada por el usuario, las características del vertimiento, la caracterización de la fuente de agua, entre otros ".

De lo anterior se puede observar que al no presentar la entidad demandada ante la Corporación  Autónoma Regional del Valle del Cauca la autodeclaración que ordena tanto el artículo 16 del Decreto 901 de 1997, como el Acuerdo CD 46 de 1997, ésta quedó plenamente facultada para realizar el cobro de la tasa retributiva con base en la información disponible en muestreos anteriores o en cálculos presuntivos provenientes de los factores de contaminación relacionados con niveles de producción e insumos utilizados, tal y como sucedió en el caso que se discute.

Se entiende entonces, que la Corporación  Autónoma Regional del Valle del Cauca  cumplió con lo dispuesto por las normas vigentes al momento de la facturación, pues de acuerdo con el procedimiento señalado   en   el   Decreto   901, es legal liquidar los cargos DBO y SST mensualmente y facturar el valor resultante de forma semestral. Debe concluirse que el alegado procedimiento adelantado por la accionada para expedir la Factura No. 246208, que tuvo ocasión en la Resolución 0099 de 2005, "por medio de la cual se ordena el pago de la tasa retributiva a las empresas municipales de Cartago S.A. E.S.P." (fl. 66 a 68 C.2), se sujetó a lo dispuesto por la ley y sus decretos reglamentarios, y los actos derivados de las reclamaciones presentadas por EMCARTAGO gozan de la legalidad predicable de las decisiones adoptadas por la administración, al actuar impulsada por el incumplimiento de la demandante con su deber de presentar la declaración, de modo que resultaría impertinente  aducir el   cobro  de valores  indebidos, cuando  en  realidad  para establecer el monto final de la tasa, la Corporación debió establecer por su cuenta los factores contaminantes, como obra en el expediente a folios 44 a 65 del C.2, estudio compuesto por la revisión de la información técnica declaradas por otros usuarios y su confrontación con la información tenida por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.

APELACIÓN

Solicita la parte actora la revocatoria de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Bolívar, señalando en resumen lo siguiente:

La sentencia del Tribunal avala la conducta contraria a derecho de la Corporación  Autónoma Regional del Valle del Cauca al manifestar que dicha corporación “cumplió con lo dispuesto en las normas vigentes al momento de la facturación, pues de acuerdo con el procedimiento señalado en el Decreto 901 de 1997, es legal liquidar los cargos DBO y SST mensualmente y facturar el valor resultante de la forma semestral…”; en ninguna parte del Decreto 901 se señala esos dos momentos, solo señala el aspecto temporal de la facturación en forma mensual.

El artículo 150 de la Ley 142 de 1994, la cual debe atender las Empresas Municipales de Cartago, señala que las entidades del sector, al cabo de 5 meses de entregar la facturación a los usuarios de los servicios públicos domiciliarios que presta, no se pueden cobrar bienes o servicios no facturados en su oportunidad. La Corporación  Autónoma Regional del Valle del Cauca al emitir la factura 246208 de 8 de noviembre de 2006, liquidó la tasa retributiva con excesivo vencimiento de los términos e hizo imposible que las Empresas Municipales de Cartago trasladara ese costo a los propios usuarios del servicio público domiciliario de Alcantarillado. La conducta extemporánea y antilegal, ha determinado que el costo total por ese concepto deba asumirlo directamente la empresa demandante.

El cobro por fuera de los términos legales de la tasa retributiva conduce a la violación al principio del debido proceso en la actuación administrativa descrito en el artículo 29 de la Constitución Política, y crea el denominado vicio por incompetencia del sujeto activo, en los términos del artículo 84 inciso 2º del C.C.A.

La Corporación  Autónoma Regional del Valle del Cauca creó para las Empresas Municipales de Cartago un ambiente de imposibilidad sobrevenida, con ocasión del cobro y exigencias de pago, extemporáneos y que condujeron a la caducidad en el cobro de la misma tasa retributiva a los directos usuarios del alcantarillado como servicio público domiciliario, establecida precisamente por el artículo 150 de la Ley 142 de 1994.

Finalmente manifiesta el recurrente que el capital e intereses  que se cobra por concepto  de la tasa retributiva, y que aparecen señalados  la Resolución 0099 de 2005 proveniente de la Dirección Financiera de la Corporación  Autónoma Regional del Valle del Cauca no identifica ítems ni factores que sirvan de soporte sino que en forma global se concreta la suma por capital y señala la suma de intereses que no se sabe por qué formula o medios financieros se llega a la cifra que la Resolución presenta. No aparece constancia de la Superintendencia, competente para certificar la tasa de interés, si se optaba por la vía del interés corriente, y mucho menos se desconoce si hubo aplicación, para la cuantificación, de la regla contenida en el artículo 9º de la Ley 68 de 1993 para los créditos a favor del Tesoro Público.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

Por auto de 24 de julio de 2012, en esta instancia se corrió traslado para alegar a las partes y al Procurador Delegado.

Al respecto, la parte demandada  se pronunció manifestando que es claro el artículo 14 del Decreto 901 de 1997, cuando indica que si el usuario vierte a una red de alcantarillado, el cobro de la tasa retributiva se debe realizar a la empresa prestadora del servicio, es decir, que ésta se convierte en sujeto pasivo del cobro de la tasa. Y en cuanto al cobro de la tasa retributiva en forma semestral y no mensual, es preciso aclarar que el contexto del Decreto 901 de 1997, hace referencia a los periodos de información, de evaluación en forma semestral, y la liquidación de los valores a pagar por tasa retributiva. La Corporación  Autónoma Regional del Valle del Cauca lo hace en forma mensual, pero la factura en forma semestral, pero basado en una evaluación de las cargas contaminantes en forma mensual y en liquidaciones mensuales como aparece en los cuadros de liquidación. No se encuentra por esta razón que exista ilegalidad en el cobro de la tasa que viene efectuando la Corporación a los distintos sectores de la región.

  1. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Procede la Sala a examinar las argumentaciones expuestas por la parte actora demandada en el recurso de apelación pues y de conformidad  con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil la Sala se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, pues los mismos, en el caso de apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia.

La recurrente manifiesta que el Tribunal avala la conducta contraria a derecho de Corporación  Autónoma Regional del Valle del Cauca considerando que cumplió con lo dispuesto en las normas vigentes al momento de la facturación,  pero señala que la C.V.C liquidó la tasa retributiva con vencimiento de los términos, e hizo imposible que las Empresas Municipales de Cartago trasladaran ese costo a los propios usuarios del servicio público domiciliario de Alcantarillado ya que el artículo 150 de la Ley 142 de 1994 señala que las entidades del sector, al cabo de 5 meses de entregar la facturación a los usuarios de los servicios públicos domiciliarios que presta, no se pueden cobrar bienes o servicios no facturados en su oportunidad.

Igualmente manifiesta que en los actos administrativos se concreta una suma por capital sin identificar los factores soporte y una suma por intereses sin determinar que formula o que medios financieros fueron utilizados para llegar a esa cifra.

El problema jurídico consiste en establecer la legalidad del cobro realizado mediante factura 246208 de 8 de noviembre de 2006, expedida por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, que contiene el valor a pagar de la tasa retributiva por vertimientos del periodo comprendido  entre el 1 de enero de 2001 y el 31 de diciembre de 2002, ordenado su pago a favor de la C.V.C por la Resolución DF0099 de 25 de noviembre de 2005 y resueltos los recursos contra la anterior por las Resoluciones DF00147 de 25 de agosto de 2006, y 0400-0221 de 20 de abril de 2007.

Previo a realizar el análisis de fondo debe la Sala precisar que las facturas de cobro de las tasas retributivas no constituyen actos administrativos susceptibles de demanda.  Así lo ha considerado la Sección Primera del Consejo de Estado en diferentes pronunciamientos entre ellos en sentencia de 4 de mayo de 2011, en los siguientes término:

“En algunos casos esta sección ha considerado que las facturas proferidas por la administración para el cobro acreencias son actos administrativos contra los cuales proceden los recursos de la vía gubernativa y respecto de los cuales proceden las acciones contencioso administrativas. No obstante, en el presente caso la factura proferida para el cobro de la tasa retributiva no constituye un acto administrativo susceptible de control judicial por expresa consideración del Decreto No. 901 de 1º de abril de 1997, (…) El Decreto 901/97 estableció un procedimiento legal para el cobro de la tasa retributiva que estaba vigente cuando se efectuó el cobro cuestionado en este proceso, de acuerdo con el cual no es posible reconocer a las facturas sino a los actos que deciden las reclamaciones en su contra y las solicitudes de aclaración, la condición de actos administrativos susceptibles de recursos de vía gubernativa y de control de legalidad ante esta jurisdicción. (…) Pero, a diferencia de otras disposiciones legales, este Decreto no permite la interposición de recursos contra la factura proferida por la administración sino contra el acto que resuelve la solicitud de aclaración o la reclamación que se presente en su contra. (…) La naturaleza particular de las facturas proferidas por la administración para el cobro de la tasa retributiva de que trata este proceso fue definida de modo expreso por esta Sección dentro del proceso de nulidad y restablecimiento radicado con el No. 76001-23-31-000-2006-02106-01 (…) De acuerdo con los criterios expuestos por la Sala en la providencia transcrita, que ahora se reiteran, las facturas a que alude el Decreto no constituyen actos administrativos definitivos susceptibles de control judicial de legalidad y que esa condición la tienen únicamente los actos mediante los cuales la autoridad ambiental decide la reclamación formulada en su contra; acto administrativo que a su turno es pasible de los recursos de la vía gubernativa.

En efecto la factura 246208 de 8 de noviembre de 2006 expedida por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca fue expedida en vigencia del Decreto 901 de 1997, por lo que dicha factora no constituye acto administraivo definitivo susceptible de control judicial de legalidad y por lo tanto el análisis de legalidad se realizará respecto de las resoluciones por las cuales se ordena el pago de la tasa retributiva y se resuelven los recursos en la vía gubernativa.

Se debate en esta instancia la violación de la Ley 142 de 1994 en cuanto al régimen tarifario de servicios públicos domiciliarios; la legalidad del cobro de las tasas retributivas cobradas por la C.V.C a la sociedad Empresas Municipales S.A. E.S.P. de Cartago; la determinación de los sujetos pasivos según el artículo 14 del Decreto 901 de 1997; la temporalidad en la facturación de las tasas retributivas y el cobro de intereses moratorios,  ya que según la actora la C.V.C, al facturar la tasa retributiva después de más seis meses de haberse causado el valor de dicha tasa, desconoció que la  sociedad Empresas Municipales S.A. E.S.P. de Cartago, tenía el derecho de trasladar a sus usuarios el costo de la tasa retributiva por ser éstos los que realmente realizan los vertimientos a los recurso hídricos y, de conformidad con el artículo 150 de la Ley 142 de 1994, al cabo de 5 meses de entregar la facturación a los usuarios de los servicios públicos domiciliarios que presta no se pueden cobrar bienes o servicios no facturados en su oportunidad, conduciendo a la caducidad en el cobro.

Esta Sección en proceso similar cuya demandada fue la misma Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y la actora ACUAVIVA E.S.P., reiteró jurisprudencia del estudio de los diferentes temas que también en el presente proceso se plantean; en dicho proceso hizo el siguiente análisi:

Por otra parte, es de anotar que, como se dijo en párrafos precedentes, el objeto a discutir en el presente asunto es la legalidad de los valores contenidos en la factura de cobro de la tasa retributiva, cuestión que atañe a la C.V.C. como entidad encargada de su recaudo y a la empresa ACUAVIVA S.A. E.S.P., como sujeto pasivo de la misma. Por lo tanto, los argumentos de la demanda, relativos a la violación del régimen tarifario previsto en la Ley 142 de 1994, resultan impertinentes, comoquiera que éstos tienen que ver con la relación que existe entre las empresas de servicios públicos domiciliarios y sus usuarios, lo cual escapa a la regulación contenida en la Ley 99 de 1993 y el Decreto 901 de 1997, sobre las tasas retributivas y sus tarifas que, se repite, es el tema central de la controversia.

En consecuencia, tales argumentos de la parte actora serán excluidos del estudio del asunto que ocupa la atención de la Sala.”

“…

“En efecto, de tiempo atrás la Jurisprudencia de esta Sección ha dejado claro, a la luz de la evolución normativa sobre las competencias de las Corporaciones Autónomas Regionales, en particular, la de cobrar y fijar el monto de las tarifas correspondientes a las tasas retributivas, que dichas entidades están facultadas para tal efecto, así: (…)

´…El sujeto pasivo de dichas tasas no está determinado en la Ley 142/93 pero es determinable en función del hecho generador; en consecuencia, tendrá esa condición cualquier persona, natural o jurídica que deposite en los recursos naturales enunciados sustancias que produzcan efectos nocivos. De allí que cuando las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de alcantarillado efectúan vertimientos de sustancias contaminantes son sujetos pasivos de la tasa retributiva pues en tal caso configuran el hecho generado (las negrillas y subrayas no son del texto original).

En otra oportunidad, en asunto similar al que se debate, sobre el cobro de tasas retributivas a la empresa demandante ACUAVIVA S.A. E.S.P., la Sala sostuvo:

“La tasa en cuestión tiene como hecho generador la utilización directa o indirecta del agua para arrojar aguas negras o servidas de cualquier origen, que sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas. 4.2. La utilización se ha de dar por vertimientos puntuales, quiere decir, de manera directa y en sitios delimitados de corrientes o cuerpos de aguas naturales, que vienen a ser las receptoras de dichos vertimientos puntuales, según las definiciones dadas en el artículo 3º del Decreto 901 de 1993. Téngase en cuenta que vertimiento en general se define como “cualquier descarga final de un elemento, sustancia o compuesto que esté contenido en un líquido residual de cualquier origen, ya sea agrícola, minero, industrial, de servicios, aguas negras o servidas, a un cuerpo de agua, a un canal, al suelo o al subsuelo.”, en tanto que vertimiento puntual es definido como “aquel vertimiento realizado en un punto fijo” en un cuerpo de agua, canal, suelo o subsuelo. 4.3. Por consiguiente, el usuario de que habla dicha normatividad es quien hace un vertimiento puntual, es decir, la persona natural o jurídica que hace uso del agua en las circunstancias previstas en tales disposiciones, la cuales se concretan en hacer vertimiento puntual, y así se ha de asumir  la definición que de usuario trae el artículo 3º precitado, a cuyo tenor “Es usuario toda persona natural o jurídica, de derecho público o privado cuya actividad produzca vertimientos.”; en otra palabras y siguiendo la definición de vertimiento, usuario es quien produce descarga final contenida en líquido residual de cualquier origen, a un cuerpo de agua, a un canal, al suelo o al subsuelo.

Las empresas de servicios públicos domiciliarios son personas jurídicas, y si en el desarrollo de sus actividades hacen vertimiento, como lo hacen las de acueducto y alcantarillado por definición legal, se constituyen en usuarias del elemento receptor de los mismos (cuerpo de agua, canal de agua, suelo o subsuelo), por lo cual pasan a ser sujetos pasivos de la referida tasa de retribución, y no los usuarios o suscriptores de esas empresas, por obvias razones, pues ellos justamente utilizan las redes de las mismas para descargar sus residuos líquidos. Es decir, los usuarios de las aludidas empresas no hacen vertimientos puntuales además de que, según la referida definición legal, las empresas de acueducto y alcantarillado realizan la “recolección municipal de residuos, principalmente líquidos, por medio de tuberías y conductos.” y desarrollan actividades complementarias de transporte, tratamiento y disposición final de tales residuos. De suyo, eso han de saberlo bien y tenerlo claro dichas empresas, y ello explica y hace comprensible lo dispuesto en el transcrito artículo 14, inciso segundo, del Decreto 901 de 1997, esto es, que “Cuando el usuario vierte a una red de alcantarillado, la autoridad ambiental cobrará la tasa únicamente a la entidad que presta dicho servicio.”, de lo cual cabe deducir que quien vierte a una red de alcantarillado no es usuario del elemento receptor causante de la tasa, sino la empresa o entidad que le presta el servicio. 4.5. En ese contexto es que se debe interpretar el artículo segundo del Acuerdo CD 46 DE 1997, de suerte que el usuario a que se refiere ese artículo es al atrás delimitado normativamente, quiere decir, a toda persona que haga vertimiento puntual, entre las cuales pueden darse las personas jurídicas de empresas de servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado; interpretación que no tiene porque ser objeto de duda, toda vez que aún desde el sólo sentido común y la simple experiencia o por la sola situación práctica se evidencia que un usuario de esas empresas de suyo no hace vertimiento directo a los cuerpos de agua, canales de agua, al suelo o al sub suelo, puesto que justamente es la empresa la que le recoge sus vertimientos y le cobra por ello. Cuando la persona no es usuaria de una de esas empresas es precisamente cuando hace vertimiento puntual, como sucede con quienes desarrollan actividades industriales o productivas cercanas a cuerpos o caudales de agua y vierten a éstos sus residuos líquidos, con o sin sistema de tratamiento previo de agua residuales, y en ese caso pasan a ser usuarios del elemento que genera la tasa en cuestión.

La actora, según el certificado de constitución y gerencia que aportó (folios 2 a 6), es una empresa de servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, luego recoge los residuos líquidos de sus suscriptores y les da disposición final, la cual puede dar lugar a vertimiento puntual; por consiguiente tiene la posibilidad de ser usuaria y por lo tanto sujeto pasivo de dicha tasa, de modo que la única razón por la cual no está obligada a pagarla, es decir, a no poder tenerla como sujeto pasivo de esa tasa, es que no produzca vertimientos, en el sentido ya precisado, con los residuos líquidos que ella recoge. 5.2. Sin embargo, de la existencia del acto administrativo se deduce que ella sí produce vertimientos en elementos receptores (cuerpos o canales de agua) bajo la jurisdicción de la CVC, y que lo hizo en el periodo semestral que le fue liquidado a falta de su autodeclaración, y en los volúmenes y condiciones físicas que sirvieron a la facturación objeto de dicho acto administrativo, sin que en forma alguna hubiera siquiera alegado lo contrario en la demanda, de allí que contrario a lo que de manera abiertamente opuesta a la evidencia práctica y jurídica ha pretendido la actora, es usuaria de los referidos elementos naturales o ambientales y consiguientemente, sin lugar a dudas, sujeto pasivo de la tasa en mención.

 (Las negrillas y subrayas no son del texto original).

Pues bien, es evidente que las precisiones hechas en las sentencias traídas a colación resultan plenamente aplicables al caso concreto, para concluir que no le asiste razón a la actora cuando afirma que la C.V.C. excedió sus competencias al cobrarle la tasa retributiva, pues, como quedó visto, por expreso mandato legal, las Corporaciones Autónomas Regionales están facultadas para fijar la tarifa de la tasa y su recaudo.

Tampoco es acertado el alegato de la demandante, según el cual los actos acusados le impidieron trasladar la referida tasa a sus usuarios del servicio público de alcantarillado, en consideración a que no hay norma alguna que contenga un derecho de esa naturaleza y además porque, tal como lo expresó esta Sala en su Jurisprudencia, no son ellos quienes realizan las descargas puntuales a los cuerpos acuíferos “puesto que justamente es la empresa la que le recoge sus vertimientos y le cobra por ello”

Por otra parte, la actora estima que el artículo 20 del Decreto 901 de 1997 le impone a la autoridad ambiental el deber de expedir facturas mensuales para cobrar la tasa retributiva y que, si no se realiza el cobro en dicho término éste será extemporáneo y, por lo tanto, se entenderá hecho por fuera de sus competencias.

Tal interpretación, a todas luces carece de asidero jurídico, habida cuenta de que la norma citada se refiere a la manera en que debe hacerse el cobro de la tasa en mención, así como al período objeto del mismo. Dice la norma:

´ARTICULO 20. FORMA DE COBRO. Las autoridades ambientales competentes cobrarán las tasas retributivas mensualmente mediante factura de cobro.´ (las negrillas y subrayas no son del texto original).

El precepto legal transcrito, en manera alguna establece un término preclusivo de la competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales para efectuar el cobro de las tasas retributivas, sino que es claro en señalar que la misma se cobra en períodos de un mes y por medio de una factura.

En este caso, tal como lo advirtió el a quo a partir del testimonio del Técnico Administrativo 16 de la C.V.C., visible a folios 336 a 338, la forma en que se realizó el cobro de la tasa retributiva en el caso concreto no contraría el artículo 20 del Decreto 901 de 1997, señalado como violado, si se tiene en cuenta que para ello se expidió la factura, con base en las mediciones correspondientes a cada mes. “…”

“…

Finalmente, en lo que tiene que ver con el cobro de intereses por concepto de tasas retributivas, la Sala de Consulta y Servicio Civil conceptuó:

´La creación de estas tasas tiene origen en el poder de imposición fiscal del Estado del cual se deriva la obligación de pago en favor del sujeto activo, de acuerdo con su ley de creación y, por lo tanto, entraña relaciones de subordinación, en los cuales la entidad titular de los derechos tiene la potestad de expedir actos administrativos en los que se impone la obligación y pueden por lo mismo ser ejecutados como consecuencia del privilegio de ejecución oficiosa mediante los procedimientos coercitivos previstos por el legislador. En desarrollo del artículo 42 de la ley 99 de 1993, el decreto 3100 de 2003 reglamenta las tasas retributivas por la utilización directa del agua como receptor de los vertimientos puntuales y en su artículo 34 expresamente faculta a las autoridades ambientales competentes a celebrar acuerdos de pago con municipios y usuarios prestadores del servicio de alcantarillado por concepto de tasas retributivas en relación con las deudas causadas entre el 1° de abril de 1997 y la entrada en vigencia de dicho decreto. El decreto 155 de 2004 reglamenta el artículo 43 de la Ley 99 de 1993 en lo relativo a las tasas por utilización de aguas superficiales, las cuales incluyen las aguas estuarinas, y las aguas subterráneas, incluyendo dentro de estas los acuíferos litorales,  excluyendo las aguas marítimas (artículo 1°). Su artículo 15 establece que las facturas de cobro de las tasas por utilización de agua deberán incluir un periodo de cancelación mínimo de 30 días contados a partir de la fecha de expedición de la misma, momento a partir del cual las Autoridades Ambientales Competentes podrán cobrar los créditos exigibles a su favor a través de la jurisdicción coactiva. Aunque existe la obligación por parte de los municipios del pago de las tasas retributivas y compensatorias señaladas, y la ley les otorga la facultad para celebrar acuerdos de pago con las Corporaciones Autónomas Regionales, quienes perciben dichas tasas, no es procedente por parte de estas entidades, conceder a los municipios rebajas o exoneración de intereses ni celebrar conciliaciones de tales obligaciones

Por lo tanto, es claro que en materia de tasas retributivas, a diferencia de lo sostenido por la actora, sí es viable jurídicamente liquidar intereses, los cuales, no son pasibles de condonación, conforme a lo precisado por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación en el Concepto transcrito.”

De conformidad con las anteriores jurisprudencias se determina que el sujeto pasivo de la tasa retributiva es la Sociedad Empresas Municipales S.A. E.S.P. como empresa de servicios públicos domiciliarios de alcantarillado y no los usuarios o suscriptores de dicha empresa, pues ellos utilizan las redes para descargar sus residuos y es la empresa la que realiza el vertimiento puntual o descarga final. Por lo tanto, no es de recibo el alegato de la parte actora al manifestar que los actos acusados le impidieron trasladar la tasa retributiva a los usuarios del servicio público de alcantarillado, puesto que como ya lo determinó esta Sala no hay norma alguna que contenga un derecho de esa naturaleza ya que no son los usuarios de ese servicio público domiciliario quienes realizan las descargas puntales.

Igulamente quedó establecido que el Decreto 901 de 1997 se refiere a la manera en que debe hacerse el cobro de la tasa retributiva indicando en su artículo 20 que “las autoridades ambientales competentes cobrarán las tasas retributivas mensualmente mediante factura de cobro” pero no establece un término preclusivo de la competencia de las Corporaciones Autónomas para efectuar el cobro de dichas tasas sino que indica que se cobrará en periódos de un mes y por medio de factura.

En el presente caso, como se observa a folios (44 a 64 del cuaderno No. 2) , se tiene en cuenta para la expedición de la factura, mediciones mensuales y  fatores  DB05 K/mes y SST K/mes del periodo discutido. Igualmente se observa en el folio 41 que la actora conoció la información referida ya que le fue enviada por la C.V.C., en comunicación de 6 de enero de 2005, es decir previo a la expedición de los actos acusados, en ella se lee: “Damos respuesta a la comunición 410.510 de 2004, en la cual solicita el valor por concepto de tasas retributivas y el factor aplicado en cada periodo, para lo cual nos permitimos enviar los cuadros detallados de la facturación por concepto de tasas retributivas para población y zona industrial por cada semestre indicado la carga contaminante, el valor por kilogramo y el factor regional y el valor total a pagar por DBO Y SST.”

En lo que hace a los intereses de mora por el incumplimiento del pago de las tasas retributivas, como ya se observó en la jurisprudencia transcrita es posible su liquidación y como lo explicó claramente la Corporación Autonoma Regional del Valle del Cauca en una de las resoluciones acusadas su liquidación se hace conforme al Acuerdo CD No.18 de 2002, que determina en su artículo sexto: “Intereses de mora: para las cuentas que entren en mora, se cobrará una tasa equivalente al DTF más seis (6) puntos, sin exceder el tope máximo permitido por la Superintendencia Bancaria”, por lo tanto, tampoco le asiste razón la demandante al manifestar que los actos acusados concretan una suma por capital sin identificar los factores soporte y una suma por intereses sin determinar que formula o qué medios financieros fueron utilizados para llegar a esa cifra.

Por todo lo anterior, encuentra la Sala que las resoluciones expedidas por la Corporación Autónoma Regional se ajustan a derecho y, por lo tanto, se confirmará la sentencia impugnada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA

PRIMERO. CONFIRMASE la sentencia de 17 de julio de 2009 emitida por el  Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

GUILLERMO VARGAS AYALA                  MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ               

                   Presidente

     

  MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO                    MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

                                                                                Ausente con permiso

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Última modificación:18/05/2017 09:16:41 PM
Servicios Públicos: - General a los servicios publicos
Publicado:5/08/2015 07:30:00 PM
 
Problema Jurídico:
Régimen tarifario de servicios públicos domiciliarios - Legalidad del cobro de las tasas retributivas
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