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 Tribunal Administrativo No. 300046 de 2005
  
 

REPÚBLICA DE COLOMBIA
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA
SUB SECCIÓN B


Bogotá D.C., noviembre diecisiete (17) de dos mil cinco (2005)

Expediente No. 200400046

Demandante: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá ETB. S.A. E.S.P.

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

 
Magistrado ponente CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

 
Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la Empresa de telecomunicaciones de Bogotá ETB., presentó demanda el 18 de diciembre de 2003 ante esta Corporación para que, previo el trámite del procedimiento ordinario, se hicieran las siguientes


DECLARACIONES


Que se declare la nulidad de la resolución No. 005705 del 13 de agosto de 2001, emanada de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, delegado para intendencia de control social, por medio de la cual se impuso una sanción a la ETB., por valor de cincuenta y un millones cuatrocientos ochenta mil pesos, equivalente a ciento ochenta (180) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por PQRs presentados por sesenta y un usuarios.


Que se declare nula la resolución No. 003616 del 20 de marzo de 2002, con la cual, la Superintendencia de Servicios Públicos, resolvió el recurso de reposición y confirmó íntegramente lo dispuesto en la resolución 005705 del•13 de agosto de 2001.

Que se declare nula la resolución No. 003986 del 20 de agosto de 2003, emanada de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, delegada para telecomunicaciones, por medio de la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la resolución 005705 del 13 de agosto de 2001, decidiéndose confirmar en su integridad el valor de la multa interpuesta inicialmente.


Que a título de restablecimiento del derecho se ordene a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a la Contraloría municipal de Bogotá y a la Personería de Bogotá, cancelar cualquier registro, anotación o proceso que hubiere hecho o iniciado por la sanción impuesta, mediante los actos administrativos antes mencionados.


Se condene en costas a la superintendencia, con ocasión de la presente acción.


Que como consecuencia de las anteriores pretensiones, se requiera e inste a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a fin de que se elimine la aplicación del sistema de sanciones tarifadas y se adopte un criterio objetivo y racional en las medidas sancionatorias.


PETICIÓN SUBSIDIARIA


En subsidio de las peticiones principales, solicitó que en caso de no ser declarada la nulidad de los actos acusados, se reduzca el monto de la sanción impuesta, conforme a lo que aparezca probado y al impacto de la infracción.


HECHOS

La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, inició investigación formal contra la ETB, mediante el auto de cargos No. 059 del 26 de noviembre de 1999, para la contestación del auto de cargos referido se contó con un término de 10 días. El argumento para proferir este acto administrativo en contra de la empresa, tuvo como sustento legal la denuncia incoada por sesenta y un (61) peticionarios por hechos ocurridos en los años y a quienes presuntamente la empresa no dio cumplimiento al no contestar o contestar en forma extemporánea los derechos de petición a ésta elevados.

El 3 de marzo de 2000, estando dentro del término legal, la ETB descorrió el auto de cargos antes referido, dando las explicaciones del caso.


La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios profirió la resolución sancionatoria No. 005705 del 13 de agosto de 2001, en la cual impuso una sanción pecuniaria equivalente a (180) salarios mínimos mensuales vigentes representados en la suma de cincuenta y un millones cuatrocientos ochenta mil pesos.


La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, arguye que la ETB ha violando los artículos 158 de la ley 142 de 1994, 123 del decreto 2150 de 1995 y el 89 del decreto 2223 de 1996.


La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, al resolver el recurso de reposición, profirió la resolución No. 003616 de fecha de 20 marzo de 2002, con la cual decidió confirmar íntegramente el acto impugnado.


La Superintendencia de Servicios públicos Domiciliarios resuelve el recurso de apelación mediante resolución No. 003616 del 20 de marzo de 2003, en ella decide confirmar en su integridad lo dispuesto en la resolución No. 005705 del 13 de agosto de 2002.


NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LÁ VIOLACIÓN


El demandante consideró que con la expedición del acto administrativo acusado se vulneraron los artículos 9, 13, 29 y 209 de la Constitución Nacional; 29, 34, 35, 36, 39, 56, 57, 58, 59, 69 y 267 del Código Contencioso Administrativo; 81.2, 107, 108, 111, 149, 154 y 156 de la ley 142 de 1994; 174, 178, 187 y 245 del Código de Procedimiento Civil.

 
Señaló que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios violó el derecho a la defensa al pretender dar un alcance y una interpretación que no tiene al artículo 158 de la ley 142 de 1994, al afirmar que se contaba con tan solo 15 días para resolver, olvidando que dicha disposición contiene dos excepciones al mencionado término, la primera que consiste en que el usuario haya auspiciado la demora y la segunda que se requiera la práctica de pruebas, este último es el caso de las peticiones atendidas por la ETB, pues se requiere de pruebas técnicas para dar una respuesta al interesado, teniéndose que verificar las circunstancias de carácter técnico de la línea y de la cuenta del interesado para así dar una respuesta de fondo.


Manifestó que conforme con el artículo 34 del Código Contencioso Administrativo durante la actuación administrativa se podrá pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales de oficio o a petición del interesado, y al impedirse la práctica de pruebas, representa la violación al derecho de defensa tanto para el interesado como para la empresa demandada.


Citó jurisprudencia del Consejo de Estado en la cual reiteradamente se ha señalado que la ley 142 de 1994 contiene disposiciones especiales en materia de derecho de petición en el capítulo VII, artículos 152 y siguientes, que son aplicables sobre el Código Contencioso Administrativo y que solo en presencia de vacíos se aplican las normas contempladas en la parte primera de aquel, que sean compatibles.


Indicó que el Consejo de Estado ha señalado que el procedimiento administrativo que corresponde a las empresas prestadoras de servicios públicos es especial, que la reglamentación del derecho de petición está en la ley 142 de 1994 que consagra un procedimiento específico, que no corresponde exactamente al modelo del Código Contencioso Administrativo, para lo cual basta tener presente el inciso segundo del artículo 152, según el cual estas normas se deben interpretar y aplicar teniendo en cuenta la costumbre de las empresas comerciales en el trato a su clientela, de modo que, en cuanto la ley no disponga otra cosa, se proceda de acuerdo con tales costumbres.


Con fundamento en lo anterior dijo que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no debe aplicar normas del Código Contencioso Administrativo so pretexto de vacíos que no existen, puesto que tales si existen y regulan el procedimiento, pero de forma diferente a aquel, circunstancia permitida por el artículo 152 de la ley 142 de 1994.


Adujo que para una interpretación más clara del derecho de petición contenido en la ley 142 de 1994 era necesario hacer un recorrido por la evolución que ha sufrido la norma, para tal efecto citó el artículo 158 de la precitada ley, así como el artículo 123 del decreto 2150 de 1995 que se refiere al silencio administrativo positivo contenido en el artículo 185 de la ley en mención; señaló que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios hizo una interpretación exegética de la norma en lo referente al término que ésta impone, sin que se hubiese observado que las mencionadas quejas fueron presentadas ante la entidad en el año 1999, y que impuso una sanción en firme hasta el 26 de noviembre de 2003, es decir, cuatro años después de ocurridos los hechos, señaló que al momento de resolver peticiones la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios es ineficiente y carece de celeridad, y sin embargo a la ETB se le aplica con todo el rigor la norma sin tener en cuenta las razones por las cuales no puede dar respuesta en el término fijado por la ley.


Acotó que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no atendió lo dispuesto por el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo, pues la ETB actuó acatando este mandato, de acuerdo con los parámetros fijados en la resolución número 11866 de 1998 que establece el trámite interno que debe surtirse para resolver las peticiones formuladas según su naturaleza, y que esta resolución es concordante con el artículo 32 del Código Contencioso Administrativo; además que cuando se le ha comunicado al peticionario la imposibilidad de dar respuesta en el término señalado, la ley no ha establecido cuál es el término exacto para dar respuesta, aunque por vía jurisprudencial se ha hablado de un criterio de razonabilidad, tomando en cuenta eso sí las circunstancias que rodean la materialidad de cada petición.


Continuó diciendo que lo que se busca con el derecho de petición es obtener una respuesta de fondo, y que así se hizo por parte de la ETB, al proceder a realizar las reparaciones y aclaraciones de cada caso, aunque en algunos de ellos faltare la formalidad de la respuesta escrita, solucionando así el asunto de fondo, logrando el peticionario el fin que perseguía con su petición, por lo tanto no puede alegarse que le fue desconocido el derecho a obtener una respuesta eficaz por parte de la empresa.


Indicó que el cargo no fue debidamente motivado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, que la respuesta aparte de ser efectiva, debe ser pronta como lo exigen la Constitución y la ley, y que las altas cortes han reiterado que una respuesta pronta es la que se da dentro de un plazo razonable atendidas las circunstancias particulares de cada caso.


Dirigió su estudio a la competencia que le asiste a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para imponer una sanción tan onerosa, para ello recurrió al artículo 79 de la ley 142 de 1994 para señalar que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios sólo está facultada para vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos, con la expresa facultad de sancionar a sus violadores siempre que “el incumplimiento de la norma afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados.” Con fundamento en esta afirmación se preguntó ¿se afectaron en forma directa e inmediata a usuarios determinados?


Mencionó que dentro de la actuación administrativa no existe prueba alguna de perjuicios directos e inmediatos causados a los usuarios de los servicios públicos de telecomunicaciones, que por tanto la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no tenía competencia para imponer la sanción que por demás es injustificada, y recalcó que el fin de las superintendencias es el de proteger los derechos de los usuarios y no convertirse en fuentes de ingreso del Gobierno Nacional.


Se refirió a los parámetros que debió tener en cuenta la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para graduar el monto de la multa, por cuanto la resolución impugnada no toma en cuenta los criterios mencionados en la ley, que son: El impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público y la reincidencia.


Señaló que el primero no se mencionó en ninguna parte de la providencia y el segundo lo aplica en forma contraria a la ley, pues la ETB consideró que mientras no haya una sentencia definitiva sobre su responsabilidad, o no esté en la que se sancione una conducta y se evidencie su reiteración, no es dado establecer el factor de reincidencia al momento de tasar la multa.


Puntualizó que se hizo una indebida acumulación procesal para el caso de las 61 peticiones; señaló que a esta institución se accede por petición de parte o por acción oficiosa siempre y cuando se cumpla con los requisitos de integridad de la información, que son: primero, cuando las actuaciones tengan el mismo efecto; segundo, cuando pueda predicarse una relación íntima, y tercero que con lo anterior se eviten decisiones contradictorias.


Adujo que en el caso concreto, en cuanto al efecto no hay identidad en el objeto, ya que por un lado se trata de solicitudes por presuntas irregularidades en la prestación del servicio telefónico en las que se parte de la existencia de una red en funcionamiento; por violación del derecho de petición, caso en el cual versaba sobre temas diversos al del servicio mismo y que se concentraba en observar la conducta de ETB en el trámite temporal de los requerimientos y por último el de la revisión previa de la facturación frente a inconsistencias concretas de los usuarios.

 
Señaló que el efecto de estos comportamientos en el evento de comprobarse su ocurrencia eran diversos sobre los usuarios: como el cobro de sumas superiores, la no prestación del servicio y por último la no absolución de sus requerimientos o pedidos por lo que el nexo causal no permite tampoco establecer una relación íntima en las pretensiones de cada una de las peticiones, por más de que se tratase de actividades de la empresa.


Destacó que con la acumulación se corría el riesgo de adoptar decisiones opuestas, ya que cada una de las reclamaciones dependían de circunstancias particulares de modo, tiempo y lugar, que exigían comprobaciones concretas a efecto de concluir con un juicio de imputación; que la superintendencia usó este instrumento que era improcedente para ponerse al día en sus decisiones y le dio un manejo de muestreo de casos y subjetividad en la dosimetría de la pena, que demuestra la improcedencia del procedimiento, y que esta situación tuvo unos efectos negativos respecto del derecho de defensa del inculpado y de su imagen por el despliegue publicitario que se realizó, si bien no directamente por la superintendencia, la acumulación fue fundamento para ocupar titulares de amplia lectura e impacto.

 
Fundamentó la ilegalidad de la sanción, en el hecho de que no se individualizó como lo ordena la ley, sino que tomó los casos en bloque, conculcando de esta manera el principio de legalidad y el derecho de defensa.


Manifestó que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no valoró las pruebas, y para ello hizo varias apreciaciones, refiriéndose a la obligación que tiene el censor administrativo dentro de la actuación administrativa de valorar cada prueba, también se pronunció sobre el hecho de que la ETB reconoció el silencio administrativo positivo, ejecutó todos los actos y procedimientos necesarios para que el derecho del peticionario fuera reconocido especifica y efectivamente en cada caso en concreto pero sin sustraerse del principio de legalidad.


Continuó diciendo que la superintendencia no tuvo en cuenta el alto volumen de peticiones que recepciona y tramita la ETB y que incrementan cada año, para ello relacionó unos cuadros estadísticos en los cuales se ve la magnitud de los reclamos, quejas y peticiones que se tramitaron entre los años 1999 y 2001.

 
También se refirió a las “inconsistencias” que se generan por ejemplo por no coincidir el número de radicación indicado en el pliego y no corresponder el número telefónico del peticionario, que tales inconsistencias aparecieron en el pliego de cargos, que esta situación hacia imposible que la empresa estuviese obligada a aceptar su propio error, suministrando una información equivocada y engañosa, que aunque varias veces se le pidió a la superintendencia que dejara conocer los derechos de petición que no reposaban en la base de datos de la ETB, y que esta se negó reiteradamente afirmando que la supuesta falsa motivación se podía subsanar con información adicional como es el número telefónico y el nombre del usuario. Pero señala la ETB, que la atención se hace por cada solicitud en particular y que por tanto tal omisión sí afecta el derecho de defensa de la empresa.


De otra parte señaló que la superintendencia desestimó las pruebas, ya que según la misma entidad las comunicaciones, sin establecer si se trataba de pruebas o respuestas definitivas a las peticiones, adolecían de radicado de salida lo que dificultaba establecer la hora y fecha de expedición del documento, y que no tenía porqué el despacho entrar a interpretar lo que quiso decir la empresa prestadora en sus descargos, que así las circunstancias de hecho y de derecho debían ser expresadas con suficiente precisión; esto la ETB lo señaló como violatorio del principio de buena fe y que mientras no hubiese prueba en contrario los documentos aportados por ella eran válidos, y que la carga de la prueba le correspondía a la superintendencia.


Adujo que el expediente nunca estuvo a disposición de la ETB antes de que se impusiera la sanción, por lo tanto ésta se impuso sobre unos hechos que no se pudieron controvertir violando el principio de contradicción, el derecho de defensa y por tanto se vicio la legalidad del procedimiento.


Relacionó los conceptos de proporcionalidad con el de culpabilidad, para decir que la reacción punitiva ha de ser proporcional al ilícito, acotó que la sanción impuesta por la superintendencia la impuso aplicando la responsabilidad objetiva sin el análisis de todas y cada una de las pruebas aportadas en el escrito de descargos.

Puntualizó que la culpabilidad es un presupuesto de responsabilidad, ya que ésta sólo existe en la medida en que un sujeto siendo capaz de comprender el hecho, voluntariamente incurre en el comportamiento merecedor de reproche, habiendo podido obrar de otro modo, lo que no ocurrió con la ETB y por tanto la conducta por la que se le sancionó no corresponde a las normas preexistentes.


Indicó que la sanción carecía de motivación, pues no se analizaron los parámetros de ley, no dice nada sobre los criterios para imponer la sanción y fijó una suma sin que pueda establecerse como pudo calcularse, y como si fuera poco no toma en cuenta los desistimientos, ni que en varios de los casos las peticiones se refieren a servicios prestados por otros operadores y ETB ni siquiera es competente para pronunciarse sobre ellos; que se sancionó de la misma manera el caso en que hubo respuesta que aquel en que no la hubo, desconoce el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo hecho por la empresa, en fin, es evidente que al imponer el monto de la sanción se incurrió en una vía de hecho.


Relacionó una serie de resoluciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en las cuales en circunstancias similares se impusieron sanciones, las cuales no guardan proporcionalidad, esto para decir que esta entidad desconoce el principio de legalidad, pues no motiva el monto de la sanción impuesta ni respeta los parámetros fijados por la ley.


Concluyó respecto de este cargo que en un Estado de Derecho no se puede aplicar ninguna sanción sin que haya una norma legal plenamente establecida y mucho menos basándose en la subjetividad y sin que los hechos se hayan controvertido ampliamente, es decir, impuestas de manera caprichosa.

 
Comentó que no se le había dado a la ETB un trato igualitario, por lo tanto se le vulneraba este derecho, y así lo hizo la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios al acumular en un solo expediente las 61 quejas, pues de no haber sido de esta manera por cada una de las reclamaciones hubiere sido 10 días hábiles para dar contestación.


Acotó que de igual forma se vulneró el derecho al debido proceso, pues la superintendencia partió de una falsa premisa al decir que la ETB se excusó en unas supuestas pruebas que no practicó y que no existe tal auto, cuando en realidad sí se practicaron como lo muestran las fechas en que se realizaron, y que fueron aportadas en el escrito de descargos y en el agotamiento de la vía gubernativa.


Señaló que también se rompió el principio de imparcialidad (artículo 209 de la Constitución Política) pues no ejerció con neutralidad la actividad administrativa, pues no analizó el comportamiento frente a las 61 reclamaciones, de igual forma no señaló en que norma se sustenta el plazo fijado de 10 días para la rendición de descargos, por lo cual obró en forma subjetiva y desproporcionada al concederle al inculpado el mismo término lo cual era insuficiente para ejercer el debido proceso y el derecho a la defensa para controvertir las pruebas allegadas.


Indicó de la misma manera que el pliego de cargos conculca los artículos 174 y 175 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto dicha decisión judicial no se fundó en las pruebas regular y oportunamente aportadas al proceso, de igual forma al reiterar en la contestación a los recursos interpuestos lo dicho en el pliego de cargos violó el artículo 187 del mismo código.


Argumentó que para que se produzca la sanción no solo basta el no contestar las peticiones elevadas por los usuarios, o el hacerlo de manera extemporánea, pues se debe afectar el deber funcional, de esta forma lo indica el artículo 5 del Código Disciplinario Único (ley 200 de 1995); que es claro que con las gestiones adelantadas por la ETB se descartan el dolo y la culpa, pues en todo momento se buscó resolver los asuntos planteados en las reclamaciones.

 
Puntualizó que no se estableció que perjuicios se causaron a los peticionarios, lógicamente sin justa causa, que por lo tanto no se puede endilgar responsabilidad, pues se debe causar un daño cierto y específico.

 
Respecto de la responsabilidad disciplinaria y patrimonial dijo que las empresas prestadoras de servicios públicos son responsables sólo por dolo o culpa, que son los que sirven de fundamento para la imputación legítima de cualquier sanción y que la ETB no obró de manera que justificara el pliego de cargos o la sanción.

 
Concluyó diciendo que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, por error está permitiendo a los usuarios que hagan valer un mismo derecho de petición en reiteradas oportunidades, y que como consecuencia de esto se derivó una multa a ETB dos o varias veces, soportada en los mismos hechos, logrando dos sanciones o más contra la empresa, por lo tanto resulta en un abuso del derecho de petición, la reiterada presentación de solicitudes con el mismo objeto, para ello citó la sentencia T-571 de 1993.


CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

 
A través de apoderada judicial, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones del demandante.

 
Indicó en primer término que el derecho de petición es un derecho fundamental, que se desarrolló legalmente en la ley 142 de 1994, dentro del denominado procedimiento especial de defensa del usuario en sede de la empresa, que para tales efectos en el artículo 153 el legislador procuró que las peticiones y recursos fueran tramitados conforme a las normas vigentes, las cuales no son otras que las contenidas en el Código Contencioso Administrativo y que se aplican en concordancia con las especiales.


Señaló que en el artículo 158 de la misma ley, se incluyó la figura del silencio administrativo positivo para los servicios públicos domiciliarios como un mecanismo de equilibrio en la relación contractual: prestador - usuario, que su ámbito de aplicación se encuentra en el artículo 123 del decreto 2150 de 1995 y que buscaba que la empresa prestadora contestara en tiempo las peticiones, quejas, reclamos y recursos que presenten los usuarios consumidores, en relación con la prestación del servicio o la ejecución del contrato de condiciones uniformes.


Que la oficina jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en un concepto señaló la operancia del silencio administrativo positivo, en el cual conforme a la normativa el término para resolver la petición, queja o reclamo es de 15 días hábiles a partir de la fecha de su presentación, es decir, que se cuenta inclusive el día de su radicación, por tanto dentro de este lapso se debe dar respuesta.


Mencionó que como la respuesta solo le es oponible al usuario cuando éste efectivamente conoce la respuesta a la petición, queja o recurso, la misma le debe ser notificada en la forma establecida por el artículo 159 de la ley 142 de 1994, modificado por el artículo 20 de la ley 689 de 2001, disposición que para el efecto remite a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo (artículo 44).

 
Evidenció que el término que tiene la empresa para expedir la respuesta es distinto al del trámite para su notificación al peticionario, que por lo tanto, no puede afirmarse que el silencio administrativo positivo, se produce dentro del plazo de los 15 días, si el usuario no tiene conocimiento de la respuesta o, si dentro del mismo no se inician los trámites de notificación, como lo ha sostenido la oficina jurídica en conceptos anteriores al igual que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues no es posible responder y comunicar la decisión dentro del mismo término, además la ley no hace esa exigencia al consagrar esta figura, por tanto si al día siguiente de la decisión se comienzan a realizar las diligencias tendientes a dar cumplimiento al principio de publicidad, no puede endilgarse incumplimiento de las normas aludidas y no se puede configurar el silencio administrativo.


Acotó que a pesar de que el fallo tuvo en cuenta el artículo 159 de la ley 142 de 1994 antes de la reforma introducida por el artículo 20 de la ley 689 de 2001, se encuentra vigente la tesis que allí se expuso por cuanto se encuentra acorde con la legislación actual.


Recalcó que la empresa debía responder dentro del término de 15 días contados desde que se presenta la solicitud, que una vez se producía la respuesta contaba con 5 días para enviar la comunicación mediante la cual cita al usuario para notificarle la decisión; que en caso de no poderse hacer la notificación personal, debe seguir la previsión contenida en el artículo 45 del Código Contencioso Administrativo, según la cual si dentro de los 5 días siguientes al envío de la citación el interesado no se presenta a notificarse personalmente, deberá fijarse un edicto en lugar público de la entidad por el término de 10 días, vencido el cual se entenderá surtida la notificación.


Agregó que la prestadora tiene la obligación de auto-reconocer los efectos del silencio dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento de los términos legales, por lo tanto se hace responsable de la verificación de los términos previstos en la ley.


De otra parte mencionó que en el curso de la investigación la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios demostró que la ETB incurrió en la práctica de pruebas para dar respuestas a ciertas peticiones, quejas y recursos incumpliendo su deber de comunicar a los usuarios sobre la duración del periodo probatorio, las pruebas a practicar, y el término que daría la empresa para resolver la petición.

 
Indicó que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios es competente para imponer sanciones a las empresas por ella vigilada por causa de la falta oportuna de respuesta, ya que dicha facultad se encuentra prevista en el artículo 79 numeral 25 de la ley 142 de 1994.


Señaló que la superintendencia tiene entre sus funciones las de inspeccionar, controlar y vigilar las empresas prestadoras de servicios públicos, que le es potestativo adelantar procedimientos formales que le permita constatar la efectiva sujeción de todas las actuaciones de la empresa a la ley.


Manifestó que cuando se elevó el pliego de cargos contaba con los elementos de juicio suficientes para abrir y adelantar una investigación formal, que se analizó la configuración del silencio administrativo positivo en ejercicio de sus funciones, lo cual permitió deducir la infracción al régimen de servicios públicos por parte de la empresa prestadora del servicio, que estos cargos formulados fueron demostrados con todas las garantías propias del debido proceso y que se le dio a la empresa la oportunidad de ejercer su derecho de defensa.


Anotó que el artículo 158 de la ley 142 de 1994, se interpreta en concordancia con el artículo 123 del decreto 2150 de 1995, esto es, que el silencio administrativo positivo se configura si han pasado 15 días desde la fecha de su presentación, que fue lo que efectivamente sucedió; que en vía gubernativa la empresa no demostró que el usuario haya auspiciado la demora, como tampoco se puede argüir la práctica de pruebas, cuando no se cumplió con las formalidades del debido proceso con el pretexto de revisiones técnicas o traslado a terreno, con el fin de interrumpir términos para decidir, vulnerando de esta manera los principios de eficacia y eficiencia en la respuesta de peticiones, quejas, reclamos y recursos.


Manifestó que todas las denuncias recibidas por la superintendencia estaban relacionadas con una misma actuación, y que estas pretendían el mismo efecto, por lo cual era procedente la acumulación procesal contenida en el artículo 29 del Código Contencioso Administrativo, por esto no son de recibo las argumentaciones que buscan distraer a partir de señalar supuestas circunstancias de falsa identidad de objeto, cuando no se trató de examinar los asuntos que se decidieron en la vía especial de defensa del usuario en sede de la empresa, sino de verificar la ocurrencia del silencio administrativo positivo como prueba para poder dar aplicación a la sanción. Además se aplicó el principio general de economía procesal.


Puntualizó que la superintendencia profirió el pliego de cargos de conformidad con los hechos debidamente probados, que la empresa nunca desvirtuó la ocurrencia del silencio administrativo positivo, por lo cual la valoración probatoria fue completa, que no se puede excusar la empresa en la cantidad de reclamos recepcionados, pues esto solo es prueba de la ineficiencia y el mal uso de los recursos humanos disponibles y no puede valerse de ello para sustentar una supuesta indebida valoración probatoria.


Argumentó que la sanción se adecuó al hecho cometido, que la multa corresponde al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público ya que basta simplemente observar que el incumplimiento del término afectó a un gran número de usuarios de la empresa que esperaban respuesta a sus solicitudes, lo que es muestra de una falla en la prestación del servicio donde el objeto de cada petición está íntimamente ligado con el servicio mismo, de igual forma sustentó dicha facultad en el artículo 81.2 de la ley 142 de 1994, y la enmarcó constitucionalmente en la obligación de observar el debido proceso.

Adujo que no se vulneró el derecho a la igualdad, pues no se trataba de examinar de fondo cada uno de los casos de los usuarios relacionados en el acto administrativo objeto de demanda, sino que se probó la ocurrencia del silencio administrativo, que tampoco hubo la violación al debido proceso, pues el juez puede verificar que los autos de pruebas no guardan en algunos casos relación con los asuntos solicitados, y más grave aún sin validez jurídica pues no los hizo conocer de los usuarios para que ellos pudieran contradecirlos, por lo que no tenían la capacidad para suspender términos para abrir el periodo probatorio.

 
Aclaró que la supuesta aplicación analógica de la ley 200 de 1995 que pretende el demandante, no es posible, pues dicho vacío legal no existe, que esta norma solo se aplica a los servidores públicos como personas naturales, pero que con la expedición de la ley 734 de 2002 se derogó dicha normativa, que por ende tal aplicación es ilógica.


Recalcó que no se puede aplicar la analogía a un procedimiento especial como es el del régimen disciplinario único para servidores públicos al procedimiento regulado por el Título VII, capítulos I y II de la ley 142 de 1994, que además es absurdo insistir en el tema del dolo y la culpa desde el punto de vista volitivo cuando una persona jurídica como la demandante no tiene capacidad de efectuar sus conductas con tales ingredientes, esgrimió los mismos argumentos para referirse a la culpabilidad.


Indicó que el bien jurídico tutelado es la buena marcha del servicio público domiciliario que se presta, por lo que las argumentaciones del accionante no guardan coherencia con el contenido del ordenamiento jurídico en servicios públicos.


Concluyó diciendo que los actos administrativos acusados están jurídicamente fundados, que previo a su expedición se analizaron la totalidad de las pruebas conducentes, pertinentes y necesarias, que se estudió la responsabilidad en la que incurrió la ETB S.A. E.S.P, de igual forma se realizó una ponderación valorativa previa a la imposición de la sanción, por tanto dichos actos administrativos son completos y no adolecen de vicios.


ACTUACIÓN PROCESAL


Mediante auto de febrero (25) de dos mil cuatro (2.004) se admitió la demanda y se ordenaron las notificaciones personales al señor Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios y al señor agente del Ministerio Público. (fls.298 cdno ppal).

 
A través de apoderado judicial, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones. (fIs. 304 a 315 cdno ppal).

 
Mediante auto de agosto diecinueve (19) de dos mil tres (2.004) fueron decretadas las pruebas solicitadas por las partes. (fI. 324 cdno ppal).


El veintidós (22) de noviembre de dos mil cuatro (2.004), precluída la etapa probatoria, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. (fI. 332 cdno. ppal).


ALEGATOS DE CONCLUSIÓN


Parte actora:
reiteró los planteamientos expuestos en la demanda.


Señaló que las funciones que se le atribuyen a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios conforme la ley 142 de 1994 las ejercen el superintendente y sus delegados, tales no se pueden atribuir en virtud del decreto 548 de 1995 a personas distintas de las previstas por la misma ley, esto es ilegal pues contradice la norma, por tanto hay falta de competencia funcional, ya que al Intendente de Control Social se le atribuyó la facultad sancionatoria cuando él es un funcionario distinto de los señalados por la ley.


Argumentó que no se trata de desconcentración de funciones, pues la Intendencia de Control Social es de la misma jerarquía de las delegadas y no depende de éstas que se hubiese desconcentrado, si la función se le hubiese atribuido a personas bajo la estructura de las delegadas y no en forma paralela como sucedió.


Insistió en la primacía de la ley sobre el decreto, ratificó la falta de competencia en el hecho de que con la expedición de la ley 689 de 2001 que entró en vigencia 5 meses antes de la fecha en que fue resuelto el recurso de reposición, por medio del artículo 13 derogó el artículo 79 de la ley 142 de 1994, consagrando única y exclusivamente en cabeza del señor superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, la función de imponer las sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, en los términos de los artículos 81 de la ley 142 de 1994 y 43 de la ley 143 de 1994, por tanto se debe declarar la nulidad de los actos administrativos expedidos por el intendente de control social con posterioridad a la entrada en vigencia de la precitada ley.


Citó el concepto SSPD OJ 2003 506 de octubre de 2003, emitido por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en el cual dice que a partir del 1° de noviembre de 2001, fecha en la cual empezó a regir la ley 689 de 2001, la Intendencia de Control Social carece de competencia en materia de silencio administrativo positivo, por tanto a partir de la resolución número 015110 del 14 de diciembre de 2001 se debe decretar la nulidad lo actuado dentro del procedimiento, con el fin de sanear los vicios en que se incurrió.


Indicó que al momento de resolver el recurso de apelación la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ha debido declarar la caducidad de manera oficiosa conforme al artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, por tratarse de una autoridad administrativa, ya que todas las peticiones presentadas por los accionantes tienen más de tres años de anterioridad a la resolución número 003986 del 20 agosto de 2003, con la cual se resolvió el precitado recurso; con el fin de reafirmar estos argumentos citó la sentencia número 5158 de abril 22 de 1994, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente Dra. Consuelo Sarria Olcos.


Parte demandada: reiteró los fundamentos jurídicos esgrimidos en la contestación de la demanda.


CONSIDERACIONES

 
Se controvierte por las partes en este proceso, la legalidad de las resoluciones 05705 de 2001, 03616 de 2002 y 03986 de 2003, expedidas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.


Mediante tales actos administrativos, la entidad demandada impuso una sanción por un valor de cincuenta y un millones cuatrocientos ochenta mil pesos moneda corriente ($51.480.000.00) y reconoció los efectos del silencio administrativo positivo a unos usuarios.


Antes de acometer el examen de los cargos de ilegalidad, la Sala observa la prolijidad de la demanda en la formulación de los mismos, se evidencia una falta de integración, lo cual llevó al actor a reiterar la enunciación de los motivos, de manera innecesaria para los fines del examen por hacer. En la consideración y la decisión de cada uno se seguirá el orden propuesto en la demanda por lo que cada conclusión de la Sala podrá abarcar más de uno.


1. “Violación al derecho de defensa al limitar el alcance e interpretación del artículo 158 de la ley 142 de 1994”

 
Argumentó la demandante que la superintendencia dio un alcance e interpretación al artículo 158 de la ley 142 de 1994 que no tiene, puesto que parte del hecho de que todas las peticiones debieron ser resueltas dentro de los 15 días siguientes, olvidando que esta disposición, concordante con el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo, contiene dos excepciones al término perentorio de los 15 días hábiles, tales son que el usuario haya auspiciado la demora o que se haga necesaria la práctica de pruebas.


Manifestó que siempre es necesario dada la naturaleza de las peticiones que atiende la ETB, la práctica de pruebas técnicas para poder responder de fondo al interesado.


Sostuvo que “la empresa dentro del término legal o extemporáneamente dio una solución de fondo a las pretensiones de cada uno de los peticionarios.” (folio 8 cuaderno principal)


Al respecto la Sala advierte que el procedimiento administrativo que corresponde adelantar a las empresas prestadoras de servicios públicos, es de aquellos que se denominan especiales, contemplados en el artículo 1°, inciso 2°, del Código Contencioso Administrativo, así lo ha señalado el H. Consejo de Estado.[1

 
Por disposición del mismo artículo, en fo no previsto por la norma especial se aplicaran las disposiciones de la parte primera del Código Contencioso Administrativo que sean compatibles.


El artículo 158 de la ley 142 de 1994, que fue subrogado por el 123 del decreto 2150 de 1995 dispone: “Toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.


Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja
o recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.


Parágrafo. Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de “petición”, comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario.”

 
Es claro para la Sala que el término señalado por el artículo 158 de la ley 142 de 1994 se puede prorrogar, siempre y cuando tal como lo expresa la misma disposición, sea el usuario quien haya auspiciado la demora o que-se requiera la práctica de pruebas.


Así mismo, conforme con lo dispuesto en el artículo 1, inciso 2 del Código Contencioso Administrativo, antes citado, es aplicable el artículo 6 del mismo estatuto, en la parte en que establece:


“...Cuando no fuere posible resolver o contestar la petición en dicho plazo, se deberá informar así al interesa do, expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la fecha en que se resolverá o dará respuesta...”

 
No obstante, es necesario recalcar que dicho procedimiento no es opcional, sino que por el contrario hay que cumplir con la observancia de las formalidades que para el caso trae el artículo precitado.


Se observa, que dentro del expediente no obra prueba de que la empresa prestadora de servicios públicos hubiese dado cumplimiento a la disposición anterior, pues se encontraba en la obligación de informar a los solicitantes los motivos por los cuales no podía resolver su solicitud dentro de los 15 días siguientes a la fecha de su recibo, si fuera ese el caso, y señalar a la vez la fecha en que se resolvería o daría respuesta.[2

 
De otra parte manifiesta el actor que “...la empresa procedió hacer las reparaciones y aclaraciones de cada caso, aunque en algunos de ellos faltare la formalidad de la respuesta escrita...” (folio 8 del cuaderno principal - resalta la Sala) dicha apreciación hace que incurra nuevamente en un yerro jurídico, por cuanto el precitado artículo 6 del Código Contencioso Administrativo, advierte que cuando la petición se presente verbalmente, la decisión podrá tomarse y comunicarse en la misma forma, y ese no es el caso de las peticiones presentadas por los usuarios a la ETB S.A. E.S.P., pues fueron incoadas de forma escrita, por ende debía decidirlas y comunicarlas de la misma manera.


Por lo tanto, necesario es concluir que este cargo no está llamado a prosperar.


2. “Falta de competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.”


Precisó el accionante que era necesario preguntarse, si la trasgresión de las disposiciones de las que se acusó a la ETB S.A. E.S.P., afectaron en forma directa e inmediata a usuarios determinados o no, que en caso de que dicha respuesta fuera negativa, no podía la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios sancionar a la empresa por esos hechos, más aún cuando esas reclamaciones carecían de argumento legal.


Indicó que la sanción impuesta es onerosa e injustificada, agregó que dichas sanciones deben tener además relación con el daño ocasionado, consideró que por no existir norma que trate la forma de dosificar la sanción, ésta se hace de manera caprichosa y en bloque calificando una responsabilidad objetiva, la cual se encuentra proscrita en nuestra legislación.


De igual forma, sustentó que la resolución impugnada no toma en cuenta los criterios que señala la ley para determinar el monto de la multa, que son: el impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público ni el factor reincidencia, el cual no se ha verificado en las actuaciones de la ETB S.A. E.S.P., pues no se ha producido una sentencia definitiva sobre su responsabilidad.


Al respecto la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios consideró que su competencia radica en la ley 142 de 1994, artículo 79, numeral 25, que fue modificado por la ley 689 de 2001, en su artículo 13, que consagra las funciones de la superintendencia.


El artículo 79 de la ley 142 de 1994, contempla lo siguiente: “Funciones de la superintendencia de servicios públicos. Artículo modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001: Las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujetos de aplicación de las Leyes 142 y 143 de 1994, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos. Son funciones de esta las siguientes:


25. Sancionar a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios.”


Para la Sala no hay duda alguna sobre el hecho de que la ETB, como empresa prestadora de servicios públicos, realiza actividades sujetas a la aplicación de la ley 142 de 1994, por ende sujeta al control y vigilancia por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.


Del auto de cargos que obra a folio 84 del cuaderno de pruebas No. 1, se desprende que la investigación adelantada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios contra la ETB, se originó como consecuencia de unas denuncias relacionadas con la desatención al derecho de petición, por ende la superintendencia sí era la entidad competente para adelantar la investigación y sancionar en caso de comprobarse la omisión del deber legal que tiene la empresa prestadora de servicios públicos.


Por lo anterior este cargo tampoco está llamado a prosperar, sin embargo al margen de las anteriores argumentaciones, la Sala prevé la necesidad de pronunciarse sobre las apreciaciones esgrimidas por el demandante dentro de este cargo que no tienen relación directa con él, no obstante se estudiaran más a fondo en el curso de esta providencia.


Para el efecto debe decirse que no es necesario que se verifique la trasgresión de forma directa e inmediata respecto de usuarios determinados para que se proceda a sancionar, la imposición de la sanción opera tan pronto se verifique la ocurrencia de la omisión de la empresa al no dar respuesta en forma oportuna y adecuada a las quejas presentadas por los usuarios.


Ahora para la dosificación de la sanción se tienen en cuenta otros criterios que nada tienen que ver con la proporcionalidad que aduce el actor debe existir con el daño causado y que serán estudiados en su momento, de igual forma no es cierto que no haya dentro de nuestra legislación norma que regule la dosificación de la sanción, pues con tal fin el legislador dictó en la ley 142 de 1994 el artículo 81 que señala las sanciones y en el caso del numeral 2° la forma en que se hará la graduación de la multa.


Por las consideraciones anteriores, este cargo tampoco está llamado a prosperar.


3. “Indebida aplicación de la institución de la acumulación procesal para el caso de las 61 peticiones.”


Arguyó el actor que se presentó la indebida acumulación procesal por cuanto las peticiones que se presentaron a la ETB, no versaban sobre el mismo asunto, por ende no se observa en ellas que pretendieran ni el mismo efecto, ni que se encontraran relacionadas íntimamente y si por el contrario se ocasionó la toma de decisiones contradictorias.


Por su parte la superintendencia dijo que la acumulación procedía ya que todas las denuncias que se presentaron estaban relacionadas con el interés de que se investigara y sancionara a la ETB por no dar respuesta oportuna y adecuada a los usuarios, lo que había configurado el silencio administrativo cuyos efectos no se habían reconocido, es decir, que iban dirigidos a la consecución del mismo efecto.

 
Así mismo señaló la superintendencia que lo que pretendió fue dar aplicación al principio general de economía procesal, además indicó que la norma permite que se sancione un numero plural de casos-usuarios.


Advierte la Sala, que para que proceda la acumulación procesal que realizó la superintendencia se deben observar unos requisitos que se pueden deducir del artículo 29 del Código Contencioso Administrativo.


En el caso en estudio, se observa que la superintendencia procedió a acumular en un solo expediente, los documentos que perseguían un mismo efecto, que no era otro que el del reconocimiento del silencio administrativo positivo por parte de la empresa prestadora.


Para la Sala, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no ha infringido norma alguna al hacer la acumulación referida, muy por el contrario ha observado el principio general de economía procesal, pues el fin del legislador al consagrar normas de este talante es la de simplificar la solución de los procesos y lograr el menor costo y brevedad en sus trámites, evitándose de esta forma las decisiones contradictorias.


Por las anteriores argumentaciones este cargo tampoco está llamado a prosperar.


4. “Ausencia de la valoración de la prueba.”

 
Arguyó el actor que la imposición por parte de la superintendencia a la ETB, de contar el término de 15 días para aquellos usuarios que no se les hubiese notificado la necesidad de practicar pruebas, es una prueba (sic) nula.


Reitera la Sala, que el -término a que hace referencia el demandante no es potestativo, es un deber legal, de contera está en la obligación de cumplir estrictamente con el salvo las excepciones que ya fueron objeto de estudio en el cargo primero.


De otra parte, dijo que la ETB reconoció los silencios administrativos pero que con el reconocimiento del acto presunto la empresa no se podía sustraer del principio de legalidad.

 
Encuentra la Sala que conforme el artículo 158 de la ley 142 de 1994, la entidad prestadora del servicio público domiciliario deberá reconocer al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo una vez se ha incumplido con el deber legal de responderles dentro del término y en la forma adecuada, así mismo la administración tiene la facultad de revocar los actos administrativos que haya expedido y que conculquen el principio de legalidad que debe revestir todas sus actuaciones.


Precisó el demandante que debido al alto volumen de peticiones que recepciona la ETB, y la necesidad de practicar pruebas en todas ellas, no es posible contestar dentro del término legal, y que esta prueba no fue tenida en cuenta por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios al momento de imponer la sanción.


Para la Sala, esta argumentación no es de recibo para la inobservancia de la normativa en estudio, ya se ha precisado la forma en que la empresa puede prorrogar el término para dar una respuesta de fondo al usuario o suscriptor, de tal manera que el ente de vigilancia y control obró dentro de sus facultades para la imposición de la sanción.


En la sustentación del cargo, el actor señaló reiteradamente haber solicitado dentro de la contestación del pliego de cargos número 59 de noviembre 26 de 1999, unas copias de los derechos de petición que según manifestó no aparecen en la base de datos de la ETB, lo cual generó una serie de inconsistencias, desembocando en la no atención de las peticiones.


De la simple verificación de las pruebas solicitadas por la ETB, que obra en la contestación del pliego de cargos, se observa que lo que se le solicitó a la superintendencia fue la realización de una inspección judicial “en la empresa de telecomunicaciones de Santafé de Bogotá S.A.-E.S.P., ubicada en la carrera 7 No. 20-37 de esta ciudad, a las oficinas de la Dirección de Peticiones, Quejas y Reclamos de la Empresa de Telecomunicaciones de Santafé de Bogotá S.A.-E.S.P., de la Coordinación Aclaración Cuentas y la Sección de mantenimiento correctivo y para que con vista en la documentación que obra en estas dependencias se pruebe que se practicaron pruebas y se atendió conforme a la Ley el reclamo de los señores usuarios relacionados en el pliego de cargos.” (fI 67 del cuaderno No. 1 de antecedentes administrativos).

 
La superintendencia en la resolución 05705 de agosto 13 de 2001, rechazó la práctica de esa prueba por considerar que se había garantizado el principio de publicidad atendiendo el debido proceso, así como que se había otorgado la oportunidad en los descargos para que anexara la documentación que creyó pertinente.


Para la Sala la autoridad administrativa en este caso, obró dentro de sus funciones desestimando la necesidad de practicar la prueba solicitada por la ETB, y considera además que la obligación de aportar las pruebas necesarias para desvirtuar la configuración del silencio administrativo positivo, recaía en la empresa prestadora.


De otra parte, en lo que se refiere a las inconsistencias surgidas a raíz de la concurrencia de los usuarios a dependencias diferentes, eh las cuales no se les podía dar solución, la Sala encuentra que no es razón para que la empresa asegure que la mora la auspició el usuario o suscriptor, más aun cuando esas dependencias estaban en la obligación de remitir las peticiones a la oficina competente para el caso.


Al margen de lo anterior la Sala debe precisar que no le asiste razón al demandante, en cuanto afirma que el expediente nunca estuvo a su disposición, pues es claro que se le formularon los cargos en debida forma, tuvo la oportunidad de rendir descargos y efectivamente lo hizo, al igual que pudo solicitar pruebas e interponer los recursos de ley.

 
Por tanto como el demandante no pudo demostrar la falta de valoración probatoria de la cual acusa a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios durante la investigación administrativa, la Sala considera que este cargo tampoco está llamado a prosperar.


5. “De la ausencia de prueba sobre la intencionalidad para imponer la sanción.”


Indicó el actor que al imponer la sanción la superintendencia aplicó la responsabilidad objetiva sin analizar todas las pruebas aportadas.


Argumentó que nadie puede ser condenado sino por conductas realizadas con culpabilidad, la cual es un presupuesto de responsabilidad, ya que esta última solo existe en la medida que un sujeto siendo capaz de comprender el hecho, voluntariamente incurre en el comportamiento merecedor de reproche, habiendo podido obrar de otro modo, que fue lo que no ocurrió con la ETB.


Para la Sala, la potestad sancionatoria de la administración, se erige a partir de la necesidad de sustentar y mantener un orden público, en especial garantizar el ordenamiento jurídico, para ello emplea potestades de mando y potestades de índole sancionadora, son de interés para el asunto en estudio estas últimas, que tienen por fin lograr la efectividad del cometido estatal propio de la prestación del servicio público esencial.


Es de advertir que las normas en comento, con las cuales se persigue la protección del interés general que revierte el cumplimiento de la finalidad social del Estado en la prestación de los servicios públicos, para el caso en concreto con las cuales se persigue objetivamente las infracciones a las disposiciones que regulan la relación de los usuarios con las empresas prestadoras de servicios públicos, no se pueden confundir con los procedimientos administrativos de carácter correccional, policivo o disciplinario.


Debe tenerse en cuenta para el efecto que la Corte Constitucional en cuanto a los regímenes del derecho público sancionatorio, ha dicho: “Así las cosas, es claro para la Corte Constitucional que no todo el Derecho, uno de cuyos elementos esenciales se funda en su fuerza coactiva y en el respaldo coercitivo de la sanción pública, es de orden punitivo o penal; en consecuencia debe entenderse que no toda sanción fundada en el Derecho es punitiva o de orden penal; pues se encuentran reglas y procedimientos de naturaleza civil, del orden común, de carácter administrativo, sea policivo, correccional, disciplinario o económico, y aún de orden político, de rango constitucional o legal, que no son comparables o asimilables directamente al ordenamiento penal y que comportan sanciones de diversa categoría, las que, en veces, coinciden sobre los mismos hechos, sin resultar incompatibles o sin ser excluyentes.”[3

 
Así las cosas, considera la Sala que las sanciones impuestas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios excluyen la prueba de factores subjetivos propios de las conductas delictivas, como son el dolo y la culpa.


Además, no puede perderse de vista que la sancionada en este caso es una persona jurídica, de la cual no puede predicarse los elementos volitivos referidos.

 
No obstante, esto no implica el desconocimiento del debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política, pues la imposición de las respectivas sanciones no se hace de plano y sin procedimiento alguno, sin previo agotamiento de un proceso anticipadamente definido en la ley, en el que la administración debe desvirtuar la presunción de inocencia del posible infractor, demostrándole la comisión de una infracción de las definidas por la ley 142 de 1994, que de ser cierta conlleva a la formulación de cargos con el fin de que una vez notificada exponga las razones de su defensa, preservando a cabalidad el derecho de defensa del investigado.


Con fundamento en las anteriores argumentaciones, considera la Sala que este cargo tampoco está llamado a prosperar.


6. “De la ausencia de dosimetría punitiva.”


Consideró el actor que para la imposición de la sanción se requiere de que el hecho se encuentre descrito como reprochable en alguna norma que encaje estrictamente dentro del concepto de falla de prestación del servicio, que dicha potestad supone en el caso de las multas atender el impacto de la infracción.

 
Anotó que la reincidencia, la superintendencia pretende probarla con la sanción que ella le impusiera a la ETB, aunque tal se encuentre en discusión frente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.


Recalcó que carece de todo respaldo constitucional la imposición de sanciones administrativas de plano con fundamento en la comprobación objetiva de una conducta ilegal, en razón del desconocimiento a los principios de contradicción, presunción de inocencia, que son el núcleo esencial del derecho al debido proceso.


Observa la Sala, que la infracción que se investigó, por la cual se formularon cargos, se presentaron los correspondientes descargos, y que motivó la imposición de la medida coercitiva, consistió en el incumplimiento de los términos para responder las peticiones, quejas y recursos, establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, de contera hay una adecuación típica administrativa correcta.


Para hacer más claridad sobre la infracción que cometió la ETB, y como contrario a las apreciaciones hechas por el apoderado de la parte demandante, su omisión si se encuentra descrita y tipificada como reprochable, la Sala cita la siguiente jurisprudencia: “el objeto esencial que guía la actividad de la agencia gubernamental a la cual compete, por canon constitucional, vigilar la prestación de un servicio público esencial, consiste en la tutela de los intereses de los usuarios y en la protección de los derechos que la ley consagra a su favor, entre ellos, el de tener pronta respuesta a sus reclamos, quejas y recursos relacionados con la prestación de los mismos. Es por ello, que el primer principio que guía la función presidencial de control, inspección y vigilancia, desplegada por la Superintendencia, es “La defensa de los usuarios de los Servicios Públicos Domiciliarios” (art.3°, literal a) Decreto 548 de 1.995).

 
En este orden de ideas, las consecuencias sancionatorias generadas por la demora en atención de las reclamaciones de los usuarios, frente a las cuales se requiere la acción preventiva y coercitiva que legalmente ha sido radicada en el ámbito de acción de la Superintendencia de Servicios Públicos, encuentra justificación en la protección del interés general que revierte el cumplimiento de la finalidad social del Estado en la prestación de dichos servicios y, como se mencionó anteriormente, por cuanto la protección a los usuarios empieza por la exigencia del cumplimiento de las disposiciones que regulan su relación con las empresas prestatarias de dichos servicios.

 
Adicionalmente, es indudable que la no atención de las reclamaciones de los usuarios genera desfavorables consecuencias también para la empresa prestadora del servicio, pues a la par que afecta la eficacia en la prestación del servicio, implica el reconocimiento de un silencio positivo a favor del reclamante, el cual incluso puede conllevar asunción de responsabilidades y cargas onerosas para la misma entidad.”[4

 
En lo que se refiere al factor reincidencia que acusa el actor no haberse verificado, es más que claro que ya hay actos administrativos en los cuales la superintendencia en razón de su función de vigilancia, control e inspección impuso sanciones por no dar respuesta pronta a las peticiones de los usuarios o suscriptores, dichos actos administrativos hasta el momento gozan del atributo de presunción de legalidad, y por ende tienen plena firmeza y sirven de fundamento para la comprobación del factor en mención para la imposición de la sanción.

 
En cuanto a la imposición de sanciones con fundamento en una comprobación objetiva, señala la Sala que dicho cargo ya fue objeto de estudio en el cargo número cinco. En lo que se refiere el cargo en concreto, anota la Sala que la sanción impuesta corresponde a una cantidad que oscila entre el máximo y el mínimo que podía aplicarse.[5

 Esa cifra se justifica atendiendo al número y gravedad de las faltas detectadas, las cuales vulneran los derechos y garantías consagradas a favor de los usuarios de los servicios públicos y que, por ende, pueden causar traumatismos en un sector tan importante para el funcionamiento de la economía y el logro de los fines sociales del Estado, como es el de los servicios públicos.

 
De manera que si bien es cierto, la determinación de sancionar debe adoptarse de manera objetiva frente a hechos configurativos de infracción al estatuto que rige la actividad, no lo es menos que ante situaciones como la presente es necesario examinar si la actuación de la persona sobre quien se ejerce la potestad de inspección y vigilancia causó impacto en la eficiente prestación del servicio público.


Tales conductas, sí afectan la buena marcha del servicio por crear malestar entre los usuarios, quienes se ven sometidos obligatoriamente y sin otra alternativa a un trato deficiente e injusto.


Considera la Sala que los actos acusados contienen una motivación adecuada y suficiente, relacionada íntimamente y en forma congruente con la decisión adoptada y contenida en ellos, ya que se analizan los cargos presentados contra la parte demandante, las respuestas, las pruebas aportadas, y se citan las normas legales que la administración considera violadas, con base en las cuales se adoptaron las decisiones cuestionadas, cuya legalidad no fue desvirtuada en la presente demanda.


7. “Del concepto de violación normativo.”


Observa la Sala, que si bien para el actor el término otorgado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de 10 días era insuficiente para rendir descargos y ejercer su derecho de defensa, también es cierto, que obra a folio 66 del cuaderno de pruebas número 1, en la contestación de los cargos, que el apoderado de la ETB reconoce que presenta los mismos dentro del término legal oportuno, de conformidad con el auto de prórroga que profiriera el intendente de control social, de lo cual se obtiene que no hubo tal vulneración.


De otro lado, todas las argumentaciones que hacen referencia a la verificación de la afectación del deber funcional o de la ocurrencia de perjuicios, debe estarse a lo estudiado en el cargo número cinco, así mismo en cuanto a la aplicación de la ley 200 de 1995, que por demás se encuentra derogada por la ley 734 de 2002, y la responsabilidad patrimonial y disciplinaria derivada del dolo o la culpa, no son de recibo, por cuanto en el primer caso dicha norma es solo aplicable a los servidores públicos como personas naturales, en cuanto al segundo, como ya se había dicho en lo corrido de esta decisión se excluye la comprobación de factores propios de las conductas delictivas, como son el dolo y la culpa.


Considera pertinente la Sala, en el presente caso reiterar, que según muestra el material probatorio recaudado, dentro del cual obra copia de las actuaciones administrativas que originaron la imposición de la multa que controvierte la empresa demandante, se advierte que la resolución de aquellos trámites administrativos sobrepasó ampliamente el término concedido en la ley para despacharlos, tampoco obra prueba alguna de que el desconocimiento del plazo haya sido causado por los usuarios.


La empresa accionante se limita, como se señala en la demanda, a excusarse en la “... falta de personal y en la gran cantidad de peticiones...”, argumento que en momento alguno la exonera de cumplir con el plazo legal y con el deber constitucional de responder las peticiones.


Al margen de lo anterior se observa que el apoderado de la parte actora propuso en sus alegatos de conclusión los cargos que se refieren a la falta de competencia del intendente de Control Social y la caducidad de las peticiones presentadas por los usuarios; evidencia la Sala que el Código Contencioso Administrativo en el artículo 137 señala que la oportunidad para indicarse las normas violadas y el concepto de violación es la demanda, por lo que los alegatos de conclusión no son la oportunidad para plantear nuevos cargos, por ende son extemporáneos y no serán objeto de estudio por cuanto se constituirían en la vulneración del derecho de defensa de la demandada.


No obstante, en lo referente al cargo de nulidad insaneable por falta de competencia precitado, considera la Sala necesario precisar que no se configuró un hecho sobreviniente, en razón de que el demandante dijo tener conocimiento de la falta de competencia del intendente de control social el 11 de febrero de 2004, (según manifestación que obra a folio 355 del expediente) y la demanda se admitió el 25 de febrero del mismo año (fIs. 298 y 299 del expediente).


Conforme al artículo 208 del Código Contencioso Administrativo contaba el demandante con el término de fijación en lista para aclarar o corregir el escrito demandatorio, es decir, hasta el 7 de mayo del mismo año.


Por lo anterior, considera la Sala que el demandante tuvo la oportunidad para proponer el cargo y no lo hizo, por lo cual no se está en presencia de un hecho sobreviniente que deba tenerse en cuenta para tomar la decisión correspondiente.


De otra. parte, al no haberse presentado los presupuestos del artículo 171 del Código Contencioso Administrativo modificado por el 55 de la ley 446 de 1998, no se condenará en costas.


Basada en las anteriores consideraciones, la corporación negará las pretensiones de la demanda al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad de los actos acusados.


En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley


FALLA


Primero: Niéganse las pretensiones de la demanda.


Segundo: Sin costas en esta instancia.


Tercero: En firme esta providencia, archívese el expediente.


NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE


Discutido y aprobado en sesión de la fecha, según acta N°

 

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Magistrado

AYDA VIDES PABA

Magistrado

FREDY IBARRA MARTINEZ

Magistrado

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Última modificación:23/12/2009 04:35:56 PM
Servicios Públicos: - Telefonia Publica Basica Conmutada de Larga Distancia
Publicado:17/11/2005 12:00:00 AM
 
Problema Jurídico:
El silencio administrativo positivo las empresas prestadoras de los servicios tienen la obligación impostergable de reconocer al suscriptor o usuario, dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, los efectos del silencio administrativo positivo, lo que supone que las empresas deben expedir los actos internos necesarios para el reconocimiento, cumplimiento y ejecución de los efectos de tal silencio
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Enlaces Relacionados
Ley 142 de 1994; Art. 158; Art. 79; Art. 8152
Decreto 2150 de 1995; Art. 123
Decreto 2223 de 1996; Art. 89
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ISSN 1900-3250 "Compilación sobre Disposiciones Legales Aplicables a los Servicios Públicos Domiciliarios (On-line)"