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 Tribunal Administrativo No. 301131 de 2005
  
 

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA
SECCION PRIMERA

 
SUBSECCIÓN “A”


Bogotá D.C., noviembre diez (10) de dos mil cinco (2.005).

 
Mag. Ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA


Exp. N° 2003-1131

Demandante: EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES DE SANTAFE DE BOGOTA SA. E.S.P.

Nulidad y Restablecimiento del Derecho

SENTENCIA

 
En ejercicio de La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P., actuando a través de apoderado judicial acude a este Tribunal formulando demanda contra la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, para que previo el trámite de un proceso ordinario, se emita pronunciamiento de mérito en relación con las siguientes:


I. PRETENSIONES.

 
A. PRINCIPALES.-

 
PRIMERA
- Que es nula la Resolución No. 0050012 del 16 de julio de 2001, emanada de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Delegado para Intendencia de Control Social, por medio de la cual se impuso una sanción de carácter pecuniario a la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P. - ETB -, a favor de la Nación por valor de $ 140.712.000 equivalentes a 492 S.M.L.M, por quejas presentadas por 119 usuarios relativas a hechos ocurridos en el año 1999.


SEGUNDA.- Que es nula la Resolución No. 002545 del 15 de febrero de 2002,
emanada de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, desató el
recurso de reposición y CONFIRMÓ lo dispuesto en la Resolución No. 005012 del 16 de julio de 2001.

TERCERA.- Que se declare nula la Resolución No. 003018 del 2 de julio de 2003 a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Delegada para Telecomunicaciones, por medio de la cual se absuelve el recurso de apelación interpuesto contra la Res. 002545 del 15 de febrero de 2002.


CUARTA.- Que a título de restablecimiento de derecho se ordene a la Superintendencia cancelar cualquier tipo de registro, anotación o proceso que hubiere hecho o iniciado por la sanción impuesta mediante los actos administrativos demandados.


QUINTA.- Que a título de restablecimiento del derecho se ordene a la Contraloría Municipal de Bogotá (sic) cancelar cualquier registro, anotación o proceso que hubiere hecho o iniciado por la sanción impuesta, mediante los actos administrativos acusados.


SEXTA.- Que a título de restablecimiento del derecho se ordene a la Personería de Bogotá cancelar cualquier registro, anotación o proceso que hubiere hecho o iniciado por la sanción impuesta, mediante las resoluciones demandadas.


SÉPTIMA.- Se condene en costas a la SUPERINTENDENCIA, generadas con ocasión de la presente acción.


OCTAVA.- Que como consecuencia .de las anteriores pretensiones, se requiera e inste a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a fin de que se elimine la aplicación del sistema de sanciones tarifadas y se adapte un criterio objetivo y racional en las medidas sancionatorias.


B. SUBSIDIARIA.


PRIMERA.- En caso de no ser declarada la nulidad de los actos acusados, se reduzca el monto de la sanción impuesta conforme a lo que aparezca probado y al impacto de la infracción.

II. FUNDAMENTOS DE HECHO.-

 
Los hechos relevantes que constituyen el fundamento de las pretensiones se resumen así:


La entidad demandada inició investigación formal contra la ETB, mediante auto de cargos No. 008 del 14 de febrero de 2000, contando para dar contestación a los mismos el término de diez (10) días. El argumento para proferir este acto administrativo en contra ETB, tuvo como sustento legal la denuncia incoada por 119 peticionarios por hechos ocurridos en el año 1999, a quienes presuntamente la Empresa les dio respuesta extemporánea de los derechos de petición por ellos elevados (artículo 158 de la Ley 142 de 1994).

 
Refiere que dentro del término legal descorrió el auto de cargos mediante escrito radicado el 7 de julio de 2000, explicando las razones del caso, especialmente que debido al altísimo volumen de quejas, peticiones y reclamos que a diario se recepcionan antes de entrar a responder las peticiones que en su mayoría tienen la necesidad de practicar una serie de pruebas técnicas, revisar facturación, dar traslado a los reclamos por otros operadores, detectar daños en las líneas telefónicos y atender instalaciones y reinstalaciones, entre otras, situación que no fue tenida en cuenta para efectos de investigar los 119 casos relacionados y que la demandada decidió acumular en una sola investigación, otorgándole a la Empresa únicamente un plazo de 10 días, para la contestación de los cargos.

 
Recaudado el acervo probatorio la Entidad demandada desestimó las explicaciones de la ETB y profirió la Resolución sancionatoria No. 005012 del 16 de julio de 2001, imponiendo a su arbitrio sanción pecuniaria de 492 S.M.M.V. representados en $140.712.000 a favor de la Nación, arguyendo presuntamente la violación de los artículos 158 de la Ley 142 de 1994, 123 del Decreto 2150 de 1995 y 9 del Decreto 2223 de 1996.

La ETB ejerciendo el derecho de defensa dentro del término legal recurrió la Resolución sancionatoria, interponiendo los recursos de reposición y en subsidio de apelación el 18 de septiembre de 2001.


La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios resolvió los recursos propuestos, confirmando la decisión inicialmente adoptada, mediante Resoluciones Nos. 002545 del 15 de febrero de 2002 y la Resolución No. 003018 del 2 de julio de 2003.

 
III. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN.

Como disposiciones infringidas por los actos acusados, cita la demandante las
siguientes:

Artículos 9º, 13, 29 y 209 de la Constitución Política.

Artículos 29, 34, 35, 36, 39, 56, 57, 58, 59, 69, y 267 del Código Contencioso Administrativo.

Artículos 81,2, 107, 111, 108, 149, 154 y 156 de la Ley 142 de 1994.

Artículos 174, 178, 187 y 245 del Código de Procedimiento Civil.


Al desarrollar el concepto de violación, la Empresa demandante formula varias acusaciones en contra de los actos acusados, señalando las normas que considera están siendo vulneradas. Tales cargos se analizarán más adelante, teniendo en consideración el material probatorio aportado por las partes al informativo judicial.

 
IV. TRAMITE PROCESAL.

Luego de corregida la demanda, por auto del dieciocho (18 de marzo de 2004 (fls. 424 - 425) fue admitida la demanda, ordenándose notificar la iniciación de la acción al Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios.


El proceso fue fijado en lista el 31 de mayo de 2004, término dentro del cual la Entidad demandada contestó oportunamente la demanda.


V. CONDUCTA PROCESAL DE LA ENTIDAD PÚBLICA DEMANDADA.

La entidad demanda a través de apoderada contestó oportunamente la demanda,
mediante escrito visible a los folios 429 y s.s., manifestando que se opone a las
pretensiones de la demanda, como razones de defensa expone las siguientes:

  1. SUPUESTA VIOLACIÓN AL DERECHO DE DEFENSA Y LIMITACION DE LA
    INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 158 DE LA LEY 142 DE 1994.-

 
Refiere que a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios le corresponde en desarrollo de las funciones de inspección, vigilancia y control velar por el cumplimiento de las disposiciones legales a las cuales estén sujetos quienes prestan servicios públicos y por ende sancionar sus violaciones, de conformidad con el artículo 79.25 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001, que indica que la Superintendencia puede sancionar a las empresas que no respondan oportuna y adecuadamente las quejas de los usuarios.

 
Que en ejercicio de tales funciones puede iniciar la investigación administrativa en
contra de la Empresa que no conteste oportunamente dentro del término legal la
petición, queja o recurso, sin perjuicio de las demás acciones que el peticionario
pueda adelantar como la tutela y las supervigilancia a través de la Procuraduría.


Resalta que cuando la Superintendencia eleva pliego de cargos cuenta previamente con elementos de juicio suficientes para abrir ya plantar una investigación formal, dentro del cual los cargos formulados deberán ser demostrados con todas las garantías propias del debido proceso.

 
Indica que en el sub - lite, se garantizó el debido proceso, dándole la oportunidad a la Empresa de ejercer su derecho de defensa, y que el pliego mediante el cual se inició el trámite administrativo, obedeció al análisis efectuado respecto de la configuración del silencio positivo, permitiendo deducirse una posible infracción al régimen de servicios públicos por parte de la ETB.


Señala que el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 debe interpretarse en concordancia con el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, esto es, que el silencio administrativo positivo se configura si han pasado 15 días desde su presentación, circunstancia que aconteció en los asuntos de que fue objeto la decisión acusada.


Que si bien es admisible que la Empresa pueda probar el usuario fue quien auspició la demora, tal circunstancia no se demostró en la vía gubernativa, como tampoco se puede argüir que se requirió la práctica de pruebas, si la Empresa no cumplió con las formalidades del debido proceso y las disposiciones del C.C.A., a efectos de permitirle al usuario conocer y contradecir el supuesto auto de pruebas, so pretexto de revisiones técnicas o traslados a terreno, no logrando en todo caso la interrupción de términos.


Que no es de recibo el argumento respecto que la demora se debió a la necesidad de contestar de fondo las peticiones y recursos de los usuarios y menos aún que al quedar el usuario conforme con lo solucionado se borra la violación del término legal, pues no es lógico impedir a la Superintendencia imponga la sanción procedente por no contestar en tiempo tales peticiones.

SUPUESTA FALTA DE COMPETENCIA DE LA S.S.P.D. PARA SANCIONAR A LA E.T.B.

Señala en cuanto a esta censura que la facultad que tiene la Superintendencia para sancionar a sus empresas vigiladas por causa de la falta oportuna de respuesta a los usuarios se encuentra expresamente prevista en el artículo 79 numeral 25 de la Ley 142 de 1994.

DE LA SUPUESTA INDEBIDA AMULACIÓN PROCESAL.

Afirma que según el artículo 29 del C.C.A., cuando hubiesen expedientes relacionados con una misma actuación, que tengan el mismo efecto, se hará con todos un mismo expediente al cual se acumularan, de oficio o a petición del interesado, cualesquiera otro que se tramiten ante la misma autoridad y tengan relación íntima con el fin de evitar decisiones contradictorias.

 
Indica que las denuncias recibidas por la Superintendencia pretendían que se investigara y sancionara a ETB por no dar respuesta oportuna y adecuada a sus usuarios, lo que había configurado silencio administrativo positivo, respecto de éstas, cuyos efectos ni siquiera la Empresa había reconocido, situación que afecta enormemente a los usuarios involucrados. Por ello, las denuncias presentadas estaban relacionadas con una misma actuación y pretendían el mismo efecto siendo procedente entonces la acumulación.


Agrega que se aplicó además un principio general de economía procesal y que en caso de que cada uno de los casos hubiera sido probado de forma independiente habría originado una sanción individual por cada usuario, cuando la norma permite que se haga cuando sea un número plural de usuarios.

A LA SUPUESTA AUSENCIA DE VALORACIÓN DE LA PRUEBA.

Respecto de la práctica y valoración de pruebas señala que ésta se hizo con sujeción a la Ley y valoradas en conjunto.


Explica que fue precisamente con fundamento en las mismas que se demostró en la investigación la infracción que dio origen a las (sic) sanción impuesta, pues en cada uno de los casos sobre los que se formuló pliego de cargos y que resultaron probados en el expediente para ser el motivo de la sanción impuesta en el acto administrativo demandado, observándose la ocurrencia de la figura del silencio administrativo positivo, sin que la Empresa haya podido desvirtuar su ocurrencia, por lo tanto, la valoración probatoria fue completa.

A LA SUPUESTA AUSENCIA DE PROPORCIONALIDAD DE LA SANCION Y SUPUESTA AUSENCIA DE DOSIMETRIA PUNITIVA.-

Refiere que la Constitución no tiene una disposición explícita que faculte a la administración para imponer sanciones; sin embargo, cualquier persona puede ser sujeto de una sanción de tipo administrativo siempre y cuando se respete el derecho al debido proceso.


Que la administración cuenta con una serie de criterios para la imposición de sanciones, y de conformidad con el artículo 81.2 de la Ley 142 de 1994, la actividad sancionadora de la Superintendencia se racionaliza, evitando de esta manera que la Entidad desborde su actuación represiva y la encause dentro de un criterio de ponderación, mesura y equilibrio.

 
Afirma que fue precisamente durante la investigación que la administración tuvo suficientes elementos de juicio para adecuar la sanción al hecho cometido, por cuanto la multa impuesta es la correspondiente al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público, toda vez que basta observar que el término de que trata el artículo 158 del Régimen de servicios públicos afectó un gran número de los usuarios de la empresa que esperaban que les dieran respuesta a su solicitudes dentro del término legal, dándose muestra de la falla en la prestación del servicio al estar cada una de las peticiones ligadas al servicio mismo.

 
La sanción se impone teniendo en cuenta la afectación sobre la buena marcha del servicio ante la no contestación en tiempo a los usuarios, no teniendo en cuenta los asuntos individuales que reviste cada caso concreto y su disimetría se efectúa dentro de los claros límites previstos por el artículo 81 de la Ley 142 de 1994.

AL CONCEPTO DE VIOLACIÓN NORMATIVO

 
Refiere que no existió violación del derecho a la igualdad, por cuanto no se trató de examinar el fondo de cada uno de los casos de los usuarios relacionado en el acto administrativo, pues al probarse la ocurrencia del silencio positivo, era la Empresa quien debía verificar su base de datos la fecha de entrada de la petición y darse cuenta si había contestado oportunamente, por lo que considera que los diez (10) para descargos resultaron óptimos para proveer su defensa y aún así podían solicitar ampliación del término.

 
Que resulta absurda la integración formativa que pretende la ETB para que se admita por vía de una supuesta aplicación analógica de la Ley 200 de 1995, el contenido del pliego de cargos, cuando esta claro que tales disposiciones solo resultan aplicables a los servidores públicos, la que además fue derogada por la Ley 734 de 2002. Considera que no puede ser de recibo tan ilógica aplicación, pues las personas jurídicas no son capaces de cometer sus conductas con dolo o con culpa.

A LA SUPUESTA INEXISTENCIA DE PERJUICIOS.

 
Resalta que con el procedimiento llevado a cabo no se busca determinar o examinar los perjuicios que se le causaron a cada usuario, sino el impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público, la cual se sanciona en virtud de las facultades de inspección, control y vigilancia otorgadas a la Superintendencia desde la Constitución. Que la conducta negligente de la empresa para contestar a sus usuarios dentro de los términos legales como se probó, afectó un gran número de usuarios de la Empresa que esperaban respuesta a sus solicitudes dentro del término legal.

EN RELACION CON LA SITUACIÓN JURÍDICAMENTE PROTEGIDA.

Reitera que el bien jurídico tutelado es la buena marcha del servicio público domiciliario que se presta, por ello considera que las argumentaciones de la accionante no guardan coherencia con el contenido del ordenamiento jurídico en servicios públicos.


Concluye diciendo que para la expedición de los actos administrativos demandados se hizo un análisis de la totalidad de pruebas conducentes, pertinentes, necesarias, realizándose para el efecto un estudio sobre la responsabilidad en la que incurrió la ETB SA. E.S.P., al igual que una ponderación valorativa previa a la imposición de la sanción. Por ello, las decisiones acusadas son completas y no adolecen de los vicios propuestos por la demandante.

 
VI. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN.-

 
Concluida la etapa probatoria se ordenó correr traslado por el término de 10 días (fl. 448), oportunidad en la que intervino el apoderada de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P. y la representante judicial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, quienes reiteraron una vez más los argumentos esbozados en la demanda y en la contestación, respectivamente.


Vale aclarar que el apoderado de la ETB en el escrito de alegación además de reiterar los cargos inicialmente propuestos en la demanda, y sustentando que la actuación procesal surtida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios incurrido en indebida aplicación de normas, agrega en esta instancia procesal como argumento nuevo que las Resoluciones acusadas están viciadas de nulidad por evidenciarse la presencia de Caducidad de la acción sancionatoria, el cual fundamente en que las peticiones relacionadas en la investigación, tienen más de tres (3) años de anterioridad a la fecha de la Resolución sancionatoria, por lo que considera que debió declararse de oficio por parte de la SSPD, de conformidad con el artículo 38 del C.C.A.

El Ministerio Público se abstuvo de emitir concepto de fondo.

 
VII. CONSIDERACIONES DE LA SALA.-

 
Agotados los trámites inherentes al asunto bajo examen y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, procede la Sala a emitir el fallo que en derecho corresponde.

1. DEL PROBLEMA JURÍDICO.-

Consiste en establecer la procedencia de decretar la nulidad de las Resoluciones acusadas: Nos. 005012 del 16 de julio de 2001, por medio de la cual se impuso una sanción a la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá SA. E.S.P., consistente en una multa equivalente 492 S.M.M.L., la No. 002545 del 15 de febrero de 2002, que resolvió el recurso de reposición propuesto en contra de la Resolución inicial y la No. 003018 del 2 de julio de 2003, que resolvió el recurso de apelación, ambas decisiones confirmaron la sanción impuesta a la demandante y fueron expedidas por la Intendencia de Control Social y el Superintendente Delegado para Telecomunicaciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, respectivamente.


2. DE LOS CARGOS ADUCIDOS POR LA DEMANDANTE.

Para solicitar la nulidad de los actos acusados, el apoderado de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá expone como argumentos los siguientes:

VIOLACIÓN AL DERECHO DE DEFENSA AL LIMITAR EL ALCANCE E INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 158 DE LA LEY 142 DE 1994.-

 
Alega que la S.S.P.D. viola el derecho de defensa al pretender dar un alcance y una interpretación al artículo 158 de la Ley 142 de 1994, que éste no consagra, a partir del hecho que todas las peticiones debieron ser resueltas dentro de los 15 días siguientes, olvidando que tal disposición al ser concordante con el artículo 6 del C.C.A., contiene dos (2) excepciones al término perentorio de los quince días hábiles, relativas a que el usuario haya auspiciado la demora o que sea necesaria la práctica de pruebas.


Refiere que dada la naturaleza de las peticiones que atiende la ETB, entre ellas, daño en línea telefónica, facturación, instalaciones y reinstalaciones, cambio de número, traslado, instalación de servicios suplementarios, se hace siempre necesario realizar pruebas técnicas del caso para poder responderle al interesado, dado que es de la verificación de las circunstancias de carácter técnico de la línea y de la cuenta, que la Empresa ofrece una respuesta de fondo al interesado.

Que la S.S.P.D. se limitó a contabilizar los quince días a partir de los cuales se debió dar respuesta a las peticiones, sin tener en cuenta la posibilidad legal otorgada para efectos de ordenar la práctica de pruebas en los casos necesarios.


Afirma que el artículo 34 del C,C.A. advierte que “durante el trámite administrativo se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones sin requisitos ni términos especiales de oficio o a petición de parte”, y que no permitir la práctica de pruebas significa la violación del derecho de defensa tanto para el interesado como para la Empresa.

Refiere que la actuación desplegada por la ETB ha seguido el concepto de adoptar una decisión material, real y verdadero, pues antes que limitarse a cumplir con los requisitos formales ha desarrollado los procedimientos necesarios para poder solucionar de fondo el problema planteado aún si en esa labor se emplea un término superior al general, conforme lo permite la Ley. Que la Superintendencia sólo se limita a registrar simplemente el transcurso del tiempo pero no atiende a las demás circunstancias que la Ley y la Jurisprudencia establecen para la solución del contenido de las respuestas solicitadas a través del derecho de petición.

FALTA DE COMPETENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.

Considera la demandante que la SSPD no tiene competencia para la imposición de las sanción pecuniaria a cargo de la ETB, por la presunta violación de los artículos 158 de la Ley 142 de 1994, 123 del Decreto 2150 de 1995 y el artículo 9 del Decreto 2223 de 1996.

 
Señala que no podía acusársele de la trasgresión directa o indirectas de las disposiciones, por cuanto la mayoría de las reclamaciones impetradas carecen de argumentos legales.


Agrega que la sanción impuesta por la SSPD se encuentra por fuera de los límites de su competencia; además que esta imposición onerosa de la multa no posee justificación alguna, aludiendo que éstas se han convertido en un ingreso para el Gobierno Nacional con pleno desconocimiento de los fines para los cuales fue creada, en la medida en qué éstas no guardan relación con un daño ocasionado a los usuarios del servicio domiciliario prestado por la Empresa.

INDEBIDA APLICACIÓN DE LA INSTITUCIÓN DE LA ACUMULACIÓN
PROCESAL PARA EL CASO DE LAS 202 (sic) PETICIONES.-

 
Refiere que la institución de la acumulación en materia de procedimientos administrativos tiene su propia regulación en el artículo 29 del C.C.A., pudiendo accederse a ella a petición de parte o de manera oficiosa, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos para que se puedan tramitar bajo una sola cuerda:


1. Cuando las actuaciones tengan el mismo efecto.

2. Cuando puede predicarse una relación íntima y

3. Que con lo anterior se eviten decisiones contradictorias.

 
Que en el sub - lite no hay identidad en el objeto ya que de un lado se trataba de solicitudes por unas presuntas irregularidades en la prestación del servicio telefónico, en las que se parte de la existencia de una red en funcionamiento, por casos de violación del derecho de petición, caso en el cual versaban sobre temas diferentes al del servicio mismo y por último en la revisión previa de la facturación frente a inconsistencias concretas de los usuarios. Y en caso de comprobarse su ocurrencia los efectos frente a los usuarios serian diversos, situación que no permite una relación íntima entre las pretensiones de cada uno de los peticionarios, por más que se trate de actividades de la Empresa.

 
Agrega, que tampoco dicha acumulación protegía al censor administrativo del riesgo de adoptar decisiones opuestas, ya que en relación con cada una de las reclamaciones dependían de las circunstancias particulares de tiempo, modo y lugar, que exigían comprobaciones concretas a efectos de concluir con un juicio de imputación, llevándolo tan sólo a manejar un muestreo de casos y subjetividad en la dosimetría de la pena, que demuestra en sí mismo la improcedencia del procedimiento adoptado.

Que en el pliego de cargos No. 008 del 14 de febrero de 2000, acumuló 119 casos, cuya motivación y circunstancias fueron diferentes para cada uno, ya que en algunos eventos éstos obedecieron a peticiones, en otros a reclamos y también a la decisión de recursos interpuestos.

AUSENCIA DE VALORACIÓN DE LA PRUEBA.-


Precisa que el debido proceso en la actuación administrativa conlleva el análisis de una serie de obligaciones de valoración probatoria por parte del censor administrativo, que por remisión expresa del artículo 57 del C.C.A., se aplica a ésta y respecto de la apreciación de las prueba se exige: “(...) expondrá razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba” (artículo 187 del C.P.C.) y de no hacerlo ello conlleva un acto decisorio que viola el principio de legalidad.


Que el reconocimiento de los efectos del silencio positivo administrativo no puede sustraerse al principio de legalidad, pues está claro que el peticionario no puede a través de la figura del silencio positivo obtener aquello que legalmente no hubiese podido obtener por otros medios jurídicos, toda vez que las peticiones, reclamos y quejas son un instrumento para el reconocimiento de los derechos de los peticionarios, no una fuente de los mismo, de otra manera sería un camino expedito para obtener resultados completamente contrarios al ordenamiento jurídico.

 
A renglón seguido explica sobre el volumen de peticiones que recepciona y tramita la Empresa es muy alto y de gran complejidad, el que ha ido aumentando año tras año, lo que demuestra a través de unos cuadros informativos correspondientes a los años 1999, 2000 y del 1º de enero al 25 de septiembre de 2001.

 
Más adelante expone que la Empresa en aras de ejercer su legitimo derecho a la defensa y al debido proceso ha solicitado que les permita conocer los derechos de petición de algunos usuarios porque no reposan en sus archivos ni en la base de datos, y la Superintendencia frente a estas peticiones manifestó: “en los escritos de los usuarios han aportado en sus denuncias éstos aparecen con el sello oficial de radicado de la ETB. Y mientras estos sellos no sean tachados de falsos tienen todo su valor probatorio y de veracidad ante la ETB ante este despacho o ante cualquier autoridad”.

DE LA AUSENCIA DE PROPORCIONALIDAD DE LA SANCIÓN.-

 
Considera que el principio de proporcionalidad constituye un postulado que racionaliza la actividad sancionatoria de la Administración, evitando que la autoridad desborde su actuación represiva y la encause dentro de un criterio de ponderación, mesura y equilibrio, como la alternativa última de entre las que menos gravosa resulten para el administrado.


Refiere que en el caso bajo examen, la Superintendencia aplicó la responsabilidad objetiva sin el análisis de todas y cada unas de las pruebas aportadas en el escrito de descargos aportados por la ETB.

DE LA AUSENCIA DE DOSIMETRIA PUNITIVA.-

 
El artículo 81.2 de la Ley 142 de 1994, prevé el monto de la sanción, como la facultad que le asiste a la autoridad administrativa para graduar la sanción teniendo en cuenta factores como: impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público, y el factor de reincidencia, frente a dicho factores sostiene el apoderado de la ETB que la Superintendencia pretende probar la reincidencia de la conducta sobre la violación del derecho de petición, el que a su parecer aún se encuentra en discusión frente a esta Jurisdicción, no cumpliéndose de esta manera con los requisitos de la dosimetría punitiva.


Agrega que no se tuvo en cuenta por parte del organismo de control al imponer la sanción, las medidas alternativas adelantadas por la ETB, las cuales se concretan en el seguimiento de unos programas de gestión supervisados por la Entidad, encaminados a orientar y solucionar los casos aquí presentados.

Refiere que en diferentes oportunidades y con fundamento en la violación del artículo 158 de la Ley 142 de 1998, la S.S.P.D., se han impuestos diferentes montos de sanción, arbitrariedad que se advierte al revisar el monto de las sanciones que se encuentran en recursos de la vía gubernativa, situación que la ETB tiene en cuanta al dividir la multa impuesta por el numero de quejas presentadas por sus usuarios.


Además de los anteriores argumentos el apoderado de la ETS para explicar el concepto de violación de las normas señaladas como infringidas expuso:


- La Constitución Política consagra en el artículo 13 el principio y derecho a la igualdad, de donde se deriva la facultad que tienen todas las personas de exigir de las autoridades el mismo trato frente a otras colocadas en idénticas circunstancias. Que la Superintendencia violó este principio al acumular en un solo expediente 60 quejas presentadas por diversas personas, y de no haberse dado la acumulación el lapso para contestar los cargos por cada una de las reclamaciones hubiera sido de 10 días hábiles, que fue el concedido para que contestar las 119 quejas.

 
- Señala que el debido proceso fue vulnerado, por cuanto la Superintendencia parte de un supuesto de culpabilidad de la ETB al tomar conductas anteriores como base para la decisión de las Resoluciones acusadas, sin entrar a analizar el comportamiento frente a las 200 (sic) reclamaciones, desconociendo el principio de que “toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable”.


-
Que no se indicó la norma que se tuvo en cuenta para fijar el plazo de los 10 días a efectos de rendir los descargos, y que se obró en forma subjetiva y desproporcionada al concederle inicialmente al inculpado el término de 10 días que tendría para rendir descargos de cada una de las 119 reclamaciones, insuficiente para ejercer el derecho de defensa y controvertir las pruebas allegadas.

 
- Que se vulnera el artículo 81.2 de la Ley 142 de 1994, por cuanto la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios debió tener en cuenta para el momento de aplicar la sanción de multa los siguientes criterios: i) la naturaleza y gravedad de la falta, ii) el impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público y iii) el factor reincidencia; además que se pretende probar el impacto de la infracción basado en el análisis del 3.2% de los casos y la reincidencia sobre una multa que está en discusión ante la Jurisdicción Administrativa.


- Que “el pliego de cargos cumple una función vital dentro del proceso disciplinario, pues con base en él, la administración de una parte, circunscribe la imputación especifica de los hechos constitutivos de la falta disciplinaria y de otra, parte, el inculpado puede ejercer adecuadamente su derecho de defensa respecto de los cargos específicos y concretos”, y al no existir norma aplicable en relación con la información que debe contener el pliego de cargos, debe acudirse a una norma procesal supletoria como loes la Ley 200 de 1995.

 
- Asegura que el hecho debe afectar el deber funcional, es decir que para que se produzca la sanción no basta el no contestar las peticiones elevadas por los usuarios, o el hacerlo de manera extemporánea, ello debe afectar el deber funcional como lo determina el artículo 5º de la Ley 200 de 1995, ya que en las explicaciones dadas por la Entidad demandada, se recalca que se han realizado las actuaciones necesarias encaminadas a buscar una solución efectiva de la problemática planteada, mediante gestiones libres que descartan el dolo y la culpa, pues es necesario tener en consideración los antecedentes y las circunstancias, y por cuanto de ser así la ETB obraría de manera irresponsable so pretexto de dar una respuesta dentro del término de 15 días, sin importar de que se trate de un tema técnico que amerite la práctica de pruebas.

 
- Que tanto en materia civil como administrativa para que exista responsabilidad es necesario que se haya ocasionado un daño, que debe ser cierto, especifico o hipotético, no pudiendo mediar ninguna duda sobre su ocurrencia.


- Indica que disciplinariamente y/o patrimonialmente los prestadores de un servicio público en ejercicio de sus funciones, son responsables sólo por el dolo o la culpa, por ello alega que en el presente caso no se infiere que la ETB hubiera obrado de esa manera como para que se justifique el porque del pliego de cargos y la multa que le fue impuesta.


Finalmente señala que la Superintendencia por error está permitiendo que los usuarios hagan valer un mismo derecho de petición en reiteradas oportunidades y como consecuencia de ello se multe a la ETB dos o varias veces, en idénticos hechos e imponiendo como consecuencia lógica varias sanciones en su contra, lo que se traduce en un abuso del derecho de petición, ello en atención de lo previsto en el artículo 8° de la Resolución No. 365 del 14 de julio de 1995.


3. DEL CONTENIDO DE LOS ACTOS DEMANDADOS.-

 
Resolución No. 005012 del 16 de julio de 2001.- “Por medio de la cual se impone una sanción a una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios y se ordena el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo”, expedida por el intendente de Control Social de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.- (Fls. 171 y s.s. Exp.)

 
Comienza diciendo que la Superintendencia inició investigación formal contra la ETB mediante pliego de cargos 08 del 14 de febrero de 2000, frente al cual la Empresa dio contestación oportuna mediante oficio No. 2000-529-034782-2 del 7 de julio de 2000.


Enlista a los 119 usuarios que presentaron petición ante la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá SA. E.S.P., personas a las que no les fueron atendidas dentro del término legal las peticiones presentadas:

 
Hace relación a los descargos rendidos por la ETB y luego realiza el siguiente análisis, que en resumen se concreta:


En primer término trascribe el contenido de los artículos 79.1 de la Ley 142 de 1994, 123 del Decreto 2150 de 1995 y los artículo 58 y 6° del C.C.A., y concluye que el auto que decrete la práctica de pruebas debe ser notificado al usuario, indicándole que una vez venza el término deberá responderle al usuario dentro del término legal de los quince días, cuestión que no fue realizada por la demandante.


- Refiere que el artículo 29 de la C.P. establece como derecho fundamental el del debido proceso, el cual no puede ser una formalidad de todas las actuaciones administrativas, sino que el usuario debe conocer el auto que ordena la práctica de pruebas pues esto le garantiza la posibilidad de contradecirlas.


- Precisa que no es de recibo la alegación presentada por la ETB en el sentido de que fueron lo usuarios quienes auspiciaron la mora, pues quedo claro que las peticiones fueron radicadas en la Entidad Prestadora del servicio, y por tanto no se generó en ningún momento conflicto de competencias, pues era la competente para decidirlos.

 
- Que el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 dispone que las Empresas deservicios públicos responderán dentro de un término de 15 días hábiles contados a partir de su presentación las peticiones, quejas y recursos presentados ante contados desde la fecha de presentación, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspicio la demora o que se requirió la practica de pruebas.


- Refiere que no es acertado el planteamiento de la ETB frente a que fue el usuario quien auspició la demora, pues el hecho que deba trasladarse de una dependencia a otra al interior de la Empresa, las peticiones, quejas y/o reclamos, no se encuentra como una de las excepciones para responder oportunamente tales.

 
- Frente a la acumulación de las pretensiones sostiene que no se trata de determinar que clase de petición se presentó, sino el incumplimiento de término frente a la respuesta de las peticiones, no siendo en todo caso necesario realizar una motivación diferente para casa una de ellas, pues basta con demostrar que las mismas no fueron contestadas dentro del término legal, quedando en cabeza de la Empresa demostrar lo contrario.

- Por último refiere que la Empresa no reconoció los efectos del silencio positivo a ninguno de los usuarios, el cual se configuró por la conducta omisiva de la Empresa al no resolver dentro del término las peticiones, quejas y/o recursos dentro del término legal y su respectiva notificación, por lo tanto considera necesario ordenar el reconocimiento de los efectos de tal silencio.


- Resolución No. 002545 del 15 de febrero de 2002.- “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición”, expedida por el Intendente de Control Social de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. - (fls. 216 y s.s.)

 
Frente al recurso propuesto por la ETB, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, resolvió el recurso propuesto, aduciendo para el efecto los siguientes argumentos:


- Una de las funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos es la de sancionar la violación del derecho fundamental de petición, establecido en el artículo 23 Superior, y de las normas especiales que lo regulan en ésta materia, que señalan un término perentorio de 15 días para su contestación y notificación, pues vencido el mismo se configura el silencio positivo y por ende el acto administrativo presunto, frente al cual la Administración debe reconocer los efectos sin que le corresponda declarar su existencia, pues este silencio produce efectos IPSO JURE, habilitando al favorecido a exigir el derecho de reconocido.


- Refiere que la Ley 142 de 1994 exonera a las empresas de servicios públicos de las sanciones que la Ley impone cuando se prueba que las peticiones de los usuarios son ilegales o dolosas, y que frente a las peticiones presentadas por los usuarios quejosos y a quienes se le reconocieron los efectos del silencio administrativo positivo no se probó que estas estuvieran incursas en tales circunstancias.

 
- Asegura que de conformidad con el artículo 177 del C.P.C., le corresponde a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.

- Frente al no decreto y práctica de pruebas la SSPD considera que los usuarios aportaron con sus denuncias los derechos de petición con el sello oficial de radicado del operador y mientras éstos no sean tachados de falsos tienen todo el valor probatorio y de veracidad ante la ETB, y cualquier otra autoridad, lo que hace irrelevante que se decreten unas pruebas sobre unos documentos que ingresaron oficialmente a la Empresa, por lo que concluye que las pruebas obrantes en el proceso fueron suficientes para motivar el acto objeto de recurso.


- Finaliza diciendo que la actuación surtida por la Entidad se ciñó a lo dispuesto en el procedimiento legal indicado, dándosele la oportunidad a la Empresa de expresar sus puntos de vista mediante la formulación de descargos, sopesándose los argumentos y pruebas que se aportaron al expediente, adoptándose una decisión de fondo y otorgándosele garantía de la interposición de los recursos. Por lo expuesto confirma la Resolución recurrida.


- Resolución No. 003018 del 2 de julio de 2003.- “Por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación”, expedida por la Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios - Delegada para Telecomunicaciones.- (fls. 245 y s.s.)

 
Las consideraciones de la decisión del recurso de apelación, son en resumen las siguientes:


- Refiere que el proceso administrativo seguido en contra de la ETB estuvo rodeado y garantizado de todos los principios constitucionales que le corresponden y la sanción impuesta sólo obedece a La negligencia tantas veces reseñada.

 
- Que al revisar el expediente con base en las quejas formuladas por los diferentes usuarios, no se encontró que la Empresa efectivamente hubiera dado respuesta a los peticionarios en los términos de la Ley, precisando sobre el particular que la actuación de la Empresa es esencialmente reglada y así lo quiso el Legislador al dictar el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, subsumido en el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995.

- Afirma que para que se (sic) la Empresa está facultada para decretar pruebas; sin embargo, debe indicarle al usuario, comunicándole que va a ser uso de ese derecho, desde cuando, cual será el término, a partir de cuando y la fecha del vencimiento del mismo.


- Agrega que tanto vale dictar el acto como dictarlo durante el término y no notificarlo con posterioridad, pues mientras el interesado desconozca de su existencia le es inoponible, es decir el acto no surte efectos y en consecuencia el titular puede disfrutar de los derechos derivados del silencio positivo.


- De otro lado, y respecto de la configuración del silencio positivo sostiene que la Entidad prestadora por virtud de la Ley debe reconocer los efectos de dicho silencio, sin que dentro del texto del artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, se mencione que es el usuario quien debe solicitar el reconocimiento ante la Empresa, ya que este opera IPSO JURE; no obstante, en caso que ésta haga caso omiso, el usuario puede acudir ante la Superintendencia para solicitar la imposición de las sanciones por el incumplimiento del mandato legal y adoptar las decisiones pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.

 
- Con fundamento en lo expuesto confirma en su integridad la Resolución No. 005012 del 16 de julio de 2001.


4. DE LAS CIRCUNSTANCIAS ACREDITADAS EN EL PROCESO.-

 
Ahora bien, en el informativo judicial obra la siguiente documental:

 
Peticiones presentadas por los usuarios de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá, y frente a las cuales se constituye la investigación adelantada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios por la presunta violación del artículo 158 de la Ley 142. (C. 1-10 Antec.)

Auto de cargos No. 08 dictado por la Intendencia de Control Social de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, por medio del cual elevó pliego de cargos en contra de la Empresa demandante a fin de determinar si a los usuarios relacionados les fueron atendidas su peticiones dentro del término legal establecido y la solicitud de reconocimiento del silencio administrativo positivo que tampoco les fue atendido, informándole que: “Para presentar los respectivos descargos, así como para proteger el derecho de defensa y el debido proceso, se pueden presentar los argumentos soporte de la defensa dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, contados a partir del día siguiente a la fecha de la notificación, al igual que podrán presentar y solicitar las pruebas que considere pertinentes de acuerdo a lo consagrado en el Código de Procedimiento Civil.” (fIs. 129 y s.s. del C. 11 de antec.)

 
-  Edicto de notificación del Auto de cargo No. 08 del 14 de febrero de 2000, con constancia de desfijación del 8 de mayo de 2000. (fI. 128 C. 11 de antecedentes).

 
- Escrito contentivo de los descargos rendidos por la ETB al Auto de cargos No. 08, rendidos por la Directora de la Dirección de Peticiones, Quejas y Reclamos de la ETB, radicados el 7 de julio de 2000. (fls. 92 y s.s. C. N° 11 de antec.)

 
- Resolución No. 005012 del 16 de julio de 2001.- “Por medio de la cual se impone una sanción a una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios y se ordena el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo”, expedida por el intendente de Control Social de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.- (C. 11 Antec. fls. 55 y s.s.)

 
- Recurso de Reposición y en subsidio de apelación en contra de la Resolución
No. 004183 del 29 de mayo de 2001, presentado por el apoderado de la E.T.B. (fIs. 31 y s.s. C. No. 11 de antec.)

 
- Resolución No. 002545 del 15 de febrero de 2002.- “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición”, expedida por el Intendente de Control Social de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.- (C. 11 antec. fls. 14 y s.s.)

- Resolución No. 003018 del 2 de julio de 2003 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación”, expedida por el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios - Delegada para Telecomunicaciones. (C. 11 antec. fls. 1 y s.s.)

5. DE LA DECISIÓN.

 
5.1 CUESTION PREVIA.-

 
Conforme se anticipó en el capitulo de alegatos de conclusión, la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá plantea en este escrito final un (1) cargo más no aducido en la demanda, el de caducidad de la facultad sancionatoria de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, sin tener en cuenta que este planteamiento no fue alegado en vía gubernativa ni planteado en la vía judicial, circunstancia que releva a la Sala de emitir un pronunciamiento al respecto, como quiera que conforme lo ha definido la jurisprudencia, y las previsiones contenidas en el C. C. A., para acudir a la jurisdicción contenciosa es menester que previamente se haya agotado la vía gubernativa, procedimiento éste que brinda a la administración la oportunidad de reexaminar las razones que la llevaron a adoptar la decisión cuestionada, y el cual se ejercita por el Administrado a través del empleo de los medios de impugnación consagrados para tal efecto.

 
De manera que advirtiéndose que este argumento de censura constituye un nuevo hecho no planteado en vía administrativa, está claro que no es procedente su control de legalidad por presentarse en relación con éste indebido agotamiento de la vía gubernativa.


Por las razones expresadas, la Sala se abstendrá de realizar pronunciamiento respecto del cargo de violación denominado CADUCIDAD DE LA SANCION, planteado por el apoderado de la Empresa demandante en el escrito de alegación.


5.2 CUESTION DE FONDO.

Ahora bien, para resolver las censuras elevadas por la Empresa demandante en el escrito de demanda, la Sala considera, para un adecuado estudio de las razones expuestas en éstas, analizarlas de la siguiente manera, así:


1. VIOLACIÓN AL DERECHO DE DEFENSA AL LIMITAR EL ALCANCE E INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 158 DE LA LEY 142 DE 1994.-


En primer término y para dilucidar este cargo conviene analizar las normas que señalan sobre el término para contestar las peticiones presentadas por los usuarios en sede de empresa y si efectivamente en el sub - lite, no se contestaron oportunamente tales solicitudes.


El artículo 152 de la Ley 142 de 1994, instituye como uno de los deberes jurídicos que la ETB debe cumplir en calidad de Empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios, el de contestar oportunamente las peticiones, quejas y reclamos que presentes sus usuarios.


La norma en comento preceptúa:


Capítulo VII

 
DEFENSA DE LOS USUARIOS EN SEDE DE LA EMPRESA

 
Artículo 152.- Derecho
de petición y de recurso. Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.

 
Las normas sobre presentación, trámite y decisión de recursos se interpretarán y aplicarán teniendo en cuenta las costumbres de las empresas comerciales en el trato con su clientela, de modo que, en cuanto la ley no disponga otra cosa, se proceda de acuerdo con tales costumbres.

De otra parte, el artículo 158 ibídem señala:


“Artículo 158.- Del término para responder el recurso. La empresa responderá los recursos, quejas y peticiones dentro del término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado este término y salvo que el suscriptor o usuario auspicie la demora, o que se requirió de la práctica de pruebas, se entenderá que el recurso ha sido resuelto en forma favorable a él.


El Decreto 2150 del 5 de diciembre de 1995 “por el cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la Administración Pública y se fijan disposiciones con el objeto de erradicar la corrupción administrativa.” Dispone en el artículo 123, el cual está vigente, lo siguiente:

“Artículo 123 -. Ámbito de aplicación de la figura del Silencio Administrativo Positivo, contenida en el Artículo 185 (sic) de la Ley 142 de 1994. De conformidad con lo establecido en el Artículo 158 de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro de un término de quince 115) días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.


Pasado
ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable
. Dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes al vencimiento del término de los quince (15) días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.

 
Parágrafo- Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de “Petición”, comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuarios. (Subraya y negrilla fuera del texto original).

De acuerdo con las anteriores disposiciones, es claro que la ETB está obligada a responder todas las solicitudes elevadas por sus usuarios que tengan como fundamento la prestación del servicio de telefonía tales como: facturación, cambio de línea, reparación o traslado, incremento en los consumos y todas las demás que se relacione con la ejecución del contrato de prestación de dicho servicio, dentro del término de quince (15) días hábiles siguientes a su presentación, y en caso de no ser contestada en dicho término, se entenderá que ha sido resuelta en forma favorable al peticionario, término que se encuentra exceptuado cuando es necesario decretar la práctica de pruebas o cuando la demora se debe a conductas auspiciadas por el peticionario.

 
En el sub - judice, se alega por la demandante como una de las causas justificativas para no responder dentro del término de los 15 días hábiles las peticiones, quejas y reclamos, la necesidad que tuvo de practicar pruebas, consistentes en revisiones técnicas tendientes a lograr un diagnostico de cada uno de los casos objeto de estudio y de esta manera resolver de fondo la petición, no haciéndolo de manera simplemente formal, motivo por el cual considera que la sanción impuesta por la Superintendencia fue injusta al no haber tenido en cuenta esta circunstancia que ocasionó el haber excedido el término de los 15 días.


Frente a esta censura puede decirse que en efecto la práctica de pruebas requeridas para la definición de un derecho de petición, son un motivo que justifica que las empresas de servicios públicos tarden más de los quince (15) señalados en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 y 123 del Decreto 2150 de 1995 para dar contestación a la petición; no obstante, la necesidad de periodo probatorio requiere que efectivamente se demuestre que se solicitaron documentos y/o informes de carácter técnico indispensables para dar respuesta a las solicitudes elevadas y que tal circunstancia fue comunicada al peticionario, ello atendiendo lo previsto en el artículo 6 del C.C.A., que prevé:

 
TERMINO PARA RESOLVER. Las peticiones se resolverán o contestarán dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo. Cuando no fuere posible resolver o contestar la petición en dicho plazo, se deberá informar así al interesado, expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la fecha en que se resolverá o dará respuesta.

(…)”

De lo anterior se tiene que la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P., pese a que aduce como causa de la no contestación oportuna de las peticiones, quejas y reclamos, la necesidad de la realización de pruebas técnicas, no demostró que las 119 quejas por las cuales se le impuso la sanción cuestionada, hubieren sido objeto de tal práctica, y que esta razón constituyera la causa de la tardanza en responderlas. Para la validez de este argumento era necesario e ineludible que demostrara tal circunstancia, con las pruebas pertinentes acreditantes de que la decisión estuvo aplazada por este hecho y que el mismo fue puesto en conocimiento del peticionario, aspectos que no fueron comprobados durante la vía administrativa ni judicial.

 
Tal requerimiento se justifica, se insiste, de conformidad con lo dispuesto en el trascrito artículo 6° del C.C.A., donde precisa ineludiblemente que deberá informarse al interesado, expresando los motivos de la demora y señalando además la fecha en que se resolverá o dará respuesta; situación que tal como se explicó, no demostró la Empresa demandante a quien le correspondía de conformidad con el artículo 177 del C.P.C., la carga de la prueba.

 
Ahora bien, el hecho de que la práctica de pruebas sea siempre necesaria para la decisión de los derechos de petición, quejas y/o recursos presentados ante la Empresa como lo señala la ETB, no la eximen de dar cumplimiento a los artículos 158 de la Ley 142 de 1994 y 125 del Decreto 2150 de 1995, pues el hecho de practicarlas, supone en todo caso que se le informe al peticionario de tal situación a efectos de no dar lugar a la ocurrencia del silencio positivo que expresamente señalan las disposiciones antes referidas.


De otra parte, en cuanto a la aplicación del artículo 34 del C.C.A., debe aclarársele a la ETB, que esta norma se encuentra prevista en el capitulo VII del Título I del Código Contencioso Administrativo “DE LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS INICIADAS DE OFICIO”, es decir, que sólo se aplica en materia de actuaciones administrativas de oficio y frente a las cuales no está determinado un plazo preclusivo para su decisión, como en los de derecho de petición, en los cuales se establece que la decisión debe darse en un término de quince (15) días.

En este orden de ideas, se advierte que no hubo tal violación al derecho de defensa, por lo tanto este cargo no prospera.


2. INDEBIDA APLICACIÓN DE LA INSTITUCIÓN DE LA ACUMULACIÓN PROCESAL PARA EL CASO DE LAS 119 PETICIONES.

 
De la lectura del pliego de cargos No. 08 mediante el cual se dio inicio a la investigación administrativa de las 119 quejas presentadas por usuarios del servicio de telefonía básica conmutada en Bogotá D.C., en contra de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P., se tiene que ellas obedecieron al reclamo presentado por aquellos usuarios que no obtuvieron contestación de sus peticiones dentro del término legal ni del reconocimiento por parte de la Empresa de los efectos del silencio positivo acaecido.


En orden a lo anterior, considera la Sala que no se advierte la supuesta vulneración del derecho a la igualdad alegada por la ETB, por cuanto la razón de ser de la investigación administrativa obedeció a una causa común frente a todos los usuarios del servicio de telefonía, representada en la no contestación oportuna de sus reclamos, éstos si, de diversa índole o género, tales como: la falla en el servicio prestado, sobrecostos, instalación de líneas, cruce de líneas, demora en el trámite de instalación, reclamos por facturación por desviaciones significativas, interrupción en la prestación del servicio, entre otros, pero todas pertenecientes a las misma especie: peticiones.


Así, una es la diferencia existente entre el objeto de cada una de las peticiones, y otra cosa es que la razón de las quejas presentadas ante la Superintendencia sea la misma, referente a la no contestación oportuna de los derechos de petición. Es precisamente frente a este evento que las normas de la Ley 142 de 1994 que regulan el trámite y la respuesta de las peticiones elevadas por dichos usuarios, posibilitaban a la Administración para tramitar en una única actuación administrativa tales denuncias, atendiendo al idéntico propósito que perseguían los quejosos.

De otro lado, la Empresa alega la supuesta trasgresión del artículo 13 Superior, por cuanto de haberse iniciado por cada queja una actuación administrativa diferente, hubiese contado con la oportunidad para contestar cada uno de los descargos de manera independiente por un término de 10 días.


Este argumento tampoco resulta de recibo para el Tribunal como causal de nulidad de la sanción, puesto que en el presente asunto, la Empresa contó con la oportunidad de contestar los cargos elevados, y para ello dispuso de diez (10)_días, conforme lo señala el Auto de cargos No. 08, término que comenzó a contarse sólo una vez fue desfijado el edicto mediante el cual se notificó la decisión, esto es, el 8 de mayo de 2000, y dentro de la contestación por parte de la empresa radicada el 7 de julio de 2000 nada se dijo al respecto de la insuficiencia del término para dar respuesta al Auto de cargos, del cual tampoco se solicitó prorroga. En esa medida el término al parecer de la Sala resultó razonable para que la ETB, contestara los cargos y desvirtuara la alegación de los quejosos, consistente en la no contestación oportuna de las peticiones y el no reconocimiento de los efectos del silencio positivo acaecido.


Así las cosas, concluye la Sala que no se advierte la violación alegada por la Empresa demandante, habida consideración que era perfectamente viable legalmente la acumulación de las quejas y reclamos presentados por los usuarios. Al respecto es pertinente resaltar que el artículo 29 del Código Contencioso Administrativo, prevé:

Formación y examen de expedientes. Cuando hubiere documentos relacionados con una misma actuación o con actuaciones que tengan el mismo efecto, se hará con todos un solo expediente al cual se acumularan, de oficio o a petición del interesado, cualesquiera otros que se tramiten ante la misma autoridad y tengan relación íntima con él para evitar decisiones contradictorias.

(…)”

3. AUSENCIA DE VALORACIÓN DE LA PRUEBA.-


En primer lugar la Sala no desconoce que las peticiones que debe tramitar la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá son numerosas; sin embargo, esta clase de justificación no encuentra respaldo, cuando es claro que se vulnera la Ley que contempla un término específico para dar respuesta a tales peticiones, además del derecho de los usuarios que esperan la contestación oportuna y satisfactoria a sus peticiones, quejas y reclamos.


Ahora bien, descendiendo al cargo objeto de censura debe señalarse que obra prueba documental suficiente que reposa en los antecedentes administrativos que tienen que ver con cada una de las quejas presentadas por los usuarios que consideraron que la Empresa no dio respuesta oportuna a su peticiones, material documental que da cuenta del nombre del peticionario, de la fecha de presentación y radicación de la petición, de donde se logra advertir que la Entidad demandada evidenció la falta de respuesta oportuna de los derechos de petición de los usuarios y en todo caso, no logró desvirtuar que frente a las quejas presentadas por los usuarios, éstos hayan tenido respuesta oportuna de sus peticiones.


4. DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO.

 
Frente al particular es del caso resaltar que el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 establece en favor de los suscriptores o usuarios de los servicios públicos el silencio administrativo positivo, el cual opera cuando la empresa no responde los recursos, quejas o peticiones dentro del término (15 días) allí establecido.


El artículo 158 de la citada Ley 142 de 1994 señala que “(...) se entenderá que el recurso ha sido resuelto en forma favorable a él”, refiriéndose al usuario o suscriptor cuya inconformidad no fue resuelta dentro del término. Además, de acuerdo con lo previsto en el inciso 2° del artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, el peticionario puede solicitar ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la imposición de las sanciones a que haya lugar a la Empresa, sin perjuicio de las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto ficto o presunto.

En todo caso, el hecho de que se configure el acto presunto de naturaleza positiva, como ocurre en el caso de servicios públicos domiciliarios, no impide que éste tenga control judicial si se demanda por considerarse que está viciado de nulidad.


Por las anteriores razones, no son de recibo los planteamientos de este cargo.


5. DE LA AUSENCIA DE PROPORCIONALIDAD DE LA SANCIÓN.-


En primer término debe precisar que la ETB fue sancionada por la vulneración de los artículos 79 y 79.1 de la Ley 142 de 1994, que disponen:


“Artículo 79. Modificado por la Ley 689 de 2001, artículo 13. Funciones de la Superintendencia. Las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujetos de aplicación de las Leyes 142 y 143 de 1994, estarán sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos. Son funciones de esta las siguientes:


1. Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad.


Tal vulneración se estableció al analizarse por parte de la Superintendencia la documental aportadas en las 119 quejas tramitadas de manera conjunta en el expediente administrativo, determinándose que evidentemente se causó perjuicio cierto a cada uno de los peticionarios y quejosos, pues se demostró que la afectación padecida ante la ausencia de respuesta a sus peticiones y la posterior omisión del reconocimiento del silencio positivo fueron las razones por las cuales éstos presentaron sus quejas ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a efectos de que investigara la procedencia de sancionar a la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P.; sanción que se impuso al no demostrarse ni en la actuación administrativa ni en este proceso que alguna de estas quejas (119) hubiesen sido atendidas oportunamente y que en consecuencia el usuario no se vio perjudicado.

De otra parte, debe subrayarse que le compete a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entre otras funciones señaladas en el artículo 79 ibídem,:

“(…)


25. Sancionar a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios (…)”.

También, acorde con el artículo 80 de la Ley 142 de 1994, le corresponde:


“Artículo 80.- Funciones en relación con la participación de los Usuarios. La Superintendencia tendrá, además de las anteriores, las siguientes funciones para apoyarla participación de los usuarios:


(...)


80.4 Sancionar a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios.


(…)”

Así las cosas, basta decir que la Superintendencia realizó el procedimiento señalado en la Ley 142 de 1994, y sólo después de recaudar las pruebas necesarias y evacuar las respectivas etapas procesales, concluyó mediante los actos cuestionados, que la ETB incurrió en las conductas endilgadas en el pliego de cargos, y la violación de las normas transcritas, situación que no logró ser desvirtuada.

Ahora bien, establecido lo anterior es preciso analizar los factores que se tienen en cuenta para establecer la sanción aplicable. Sobre el particular la Ley 142 de 1994, consagra lo siguiente:


“ARTÍCULO 81. SANCIONES. La Superintendencia de servicios públicos domiciliarios podrá imponer las siguientes sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, según la naturaleza y la pravedad de la falta:

 
81.1. Amonestación.


81.2. Multas hasta por el equivalente a 2000 salarios mínimos mensuales. El monto de la multa
se graduará atendiendo al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público, y al factor de reincidencia. Si la infracción se cometió durante varios años, el monto máximo que arriba se indica se podrá multiplicar por el número de años. Si el infractor no proporciona información suficiente para determinar el monto, dentro de los treinta días siguientes al requerimiento que se le formule, se le aplicarán las otras sanciones que aquí se prevén. Las multas ingresarán al patrimonio de la Nación, para la atención de programas de inversión social en materia de servicios públicos, salvo en el caso al que se refiere el numeral 79.11. Las empresas a las que se multe podrán repetir contra quienes hubieran realizado los actos u omisiones que dieron lugar a la sanción. La repetición será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución.


(...)”

 
En este sentido, es claro que la SSPD no juzgó en el trámite administrativo cuestionado, hechos ya investigados y sancionados, pues la multa impuesta obedeció a las conductas desplegadas por la ETB en los 119 reclamos enlistados en el auto de pliego de cargos, circunstancias que se probaron y fueron las determinantes para que se sancionara a la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá SA. E.S.P., por haber incurrido efectivamente en las violaciones investigadas.


Además, no fue probada la aseveración de la demandante, respecto a la violación del principio contenido en el artículo 29 de la C.P., consistente en que “nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo hecho”, al referir que los usuarios presentaban varias peticiones con idéntico propósito y que por esto habían sido sancionados más de una vez, pues no existe identidad de causa o de objeto, entre la presente investigación que culminó con la expedición de los actos acusados y de otras adelantadas en contra de la ETB; simplemente, la Superintendencia de Servicios Públicos aludió en los actos administrativos sobre el continuo incumplimiento de la Empresa en similares conductas ya investigadas y sancionadas por la Superintendencia y consideró la reincidencia en la conducta ante sanciones impuestas con anterioridad a la demandante, para efectos de la graduación de la sanción, atendiendo a que uno de los factores que enumera el artículo 81.2 de la Ley 142 de 1994.

 
Por las anteriores razones este cargo tampoco prospera.

6. DE LA AUSENCIA DE DOSIMETRIA PUNITIVA.-

La Sala estima que la cuantía de la multa impuesta no resulta desproporcionada si se tienen en cuenta las deficiencias encontradas en la Entidad demandada en relación con su obligación de una eficiente prestación del servicio público de telefonía básica conmutada, las cuales inciden prioritariamente en atender oportuna y eficazmente de las peticiones, quejas y reclamos de los usuarios, las falla en el servicio y la no revisión de la facturación cuando ésta presenta desviaciones significativas, entre otras, lo que ocasiona insatisfacción y afectación entre los usuarios de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P., al no obtener una pronta resolución a sus inquietudes.


Sumado a lo anterior, no expone la Empresa demandante un argumento que permita ser analizado por esta Sala y que evidencie lo desproporcionado e irrazonable de la sanción de multa impuesta por la Resolución 005012 del 16 de julio de 2001, en cuantía de 492 S.M.L.M.; pues aunque realiza un análisis frente a lo que según en otras decisiones de idéntico sentido le correspondería por petición, ello no resulta equivalente aún para casos similares, puesto que la Administración obró dentro los máximos permitidos por el artículo 81.2 de la Ley 142 de 1994, y fue precisamente dentro de tales límites que impuso la sanción, frente a la cual no amerita una discusión, pues no se advierte que se hayan vulnerado los principios de proporcionalidad razonabilidad a tener en cuenta en esta clase de actuaciones.

 
Bajo esta perspectiva, este cargo y la pretensión subsidiaria también habrán de denegarse, atendiendo las precedentes consideraciones.


Finalmente debe señalarse a la demandante que las censuras presentadas con fundamento en las normas de la Ley 200 de 1995, no son aplicables, en primer término porque ésta regula la actividad disciplinaria de los funcionarios públicos, y de otra, por cuanto en materia de servicios públicos, existe norma especial y preferente que debe aplicarse, como en efecto lo hizo la Entidad demandada al adelantar el trámite administrativo que culminó con la expedición de las Resoluciones acusadas.

En este orden de ideas, y al no resultar probados las censuras elevadas contra las Resoluciones acusadas, y al no haberse logrado desvirtuar la presunción de legalidad que las ampara, se impone la negación de las súplicas de la demanda.


En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 
FALLA:

 
PRIMERO.- DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda


SEGUNDO.- Sin costas en la instancia.


TERCERO.- En firme esta providencia, archívese el expediente.

 
COPIESE y NOTIFIQUESE


Aprobado en Sala de la fecha. Acta No.132


LOS MAGISTRADOS:


SUSANA BUITRAGO VALENCIA     HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS


WILLIAM GIRALDO GIRALDO

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Propiedades
Última modificación:23/12/2009 04:35:54 PM
Servicios Públicos: - Telefonia Publica Basica Conmutada de Larga Distancia
Publicado:10/11/2005 12:00:00 AM
 
Problema Jurídico:
El silencio administrativo positivo las empresas prestadoras de los servicios tienen la obligación impostergable de reconocer al suscriptor o usuario, dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, los efectos del silencio administrativo positivo, lo que supone que las empresas deben expedir los actos internos necesarios para el reconocimiento, cumplimiento y ejecución de los efectos de tal silencio
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Ley 142 de 1994; Art. 158; Art. 79; Art. 80
Decreto 2150 de 1995; Art. 123
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ISSN 1900-3250 "Compilación sobre Disposiciones Legales Aplicables a los Servicios Públicos Domiciliarios (On-line)"